Необхідність глибоких перетворень у сфері відносин власності була усвідомлена в СРСР у другій половині 1980-х рр. В результаті гострих дискусій були розхитані позиції прихильників безроздільного панування державної власності в соціалістичну економіку і визнано за необхідне трансформувати її в многоукладную. Домінуюче становище в ній як і раніше повинен був займати державний сектор, однак поряд з ним допускалося існування альтернативних форм власності.
Першим практичним кроком у цьому напрямку став прийнятий 19 листопада 1986 року Закон «Про індивідуальну трудову діяльність», який відкрив дорогу дрібному приватному бізнесу і оренді на основі сімейного підряду. Потім 26 травня 1988 послідував закон «Про кооперацію в СРСР». Кооперативний рух відразу ж набрало високі обороти. До 1990 року в країні налічувалося 245 тис. Діючих кооперативів, в яких було зайнято понад 6 млн чол.
Одночасно в рамках концепції «ринкового соціалізму» робилися спроби оживити роботу державного сектора економіки. Закон 30 червня 1987 г. «Про державне підприємство (об'єднання)» надав казенним підприємствам значну самостійність, в тому числі вони отримали право реалізації частини продукції на ринку за договірними цінами і вільного витрачання отриманих коштів. Таким чином утворився канал перекачування державних коштів у недержавний сектор. Іншим таким каналом стали кооперативи, що створювалися при державних підприємствах (що становили понад 80% від загального числа кооперативів) [1] .
Держава формально зберігало титул власника, але вже слабо контролювала господарську бюрократію. У цих умовах стрімко розгортається процес спонтанної «номенклатурної приватизації» (перетворення міністерств в концерни, асоціації, холдинги, створення на базі державних підприємств акціонерних товариств, в яких контрольний пакет акцій належав державі). За авторитетної думки Е. Т. Гайдара, «розмах номенклатурного розкрадання в 1990-1991 рр. набагато перевершував все, що ми мали на цій ниві в 1992-1994 рр. Система 1990-1991 рр. з повною невизначеністю в правах на лжегосударственная власність, з повною безвідповідальністю спеціально була створена, щоб, не боячись нічого, не соромлячись нічим, збагачуватися » [2] .
Першим нормативним актом, долженствовало ввести процес в законні рамки, став закон «Про приватизацію державних і муніципальних підприємств в РРФСР», ухвалений 3 липня 1991 року Закон визначав перелік і компетенцію державних органів, уповноважених проводити приватизацію, регламентував порядок і способи проведення приватизації державних і муніципальних підприємств. Закон передбачав п'ять способів приватизації державної власності: продаж підприємства за конкурсом, на аукціоні, продаж часток (акцій) у капіталі підприємства, викуп орендованого майна, перетворення підприємства в акціонерне товариство. Відповідно до статті 3 Закону мети і порядок приватизації повинні були бути встановлені Державною програмою приватизації, що затверджується вищим законодавчим органом.
У листопаді 1991 року Е. Т. Гайдар став на чолі уряду реформаторів. Однак всі його зусилля, спрямовані на прискорення процесів приватизації наштовхувалися на стійкий опір парламенту. Реакцією на який чиниться протидія став виданий 29 січня 1992 Указом президента РФ Б. М. Єльцина «Про прискорення приватизації державних і муніципальних підприємств». Указ ввів в дію ряд нормативних актів, які розкривали механізм переходу державної власності в приватну. Всі державні підприємства Росії були розділені на три групи: дрібні (до 200 чол. Працюючих і вартістю основних фондів на 1 січня 1992 р менше 1 млн руб.), Середні (відповідно від 200 до 1000 чол. Та до 50 млн руб.) і великі (понад 1000 чол. та 50 млн руб.). Великі підприємства підлягали акціонування, а їх акції - продажу. Середні могли використовувати як акціонування, так і інші способи приватизації. Дрібні ж передбачалося виставляти на аукціони і конкурси. Процедура акціонування передбачала кілька методів: безкоштовну передачу акцій працівникам підприємств і прирівняним до них особам; продаж акцій працівникам по закритій підписці; продаж на аукціоні (переможцем зізнавався учасник, який запропонував найвищу ціну); продаж на спеціалізованому аукціоні (всі учасники отримують акції за єдиною ціною, а обсяг покупки визначається відповідно до попередньої заявки); продаж акцій АТ по інвестиційного конкурсу (умовою перемоги в ньому виступали найбільш вигідні пропозиції майбутніх інвестицій); продаж за комерційним конкурсом (покупці зобов'язувалися виконувати ряд умов по відношенню до підприємства, акції якого вони набували).
Однак зломити опір Верховної Ради Української РСР не вдавалося, внаслідок чого реформа власності загальмувалася до літа 1992 р Опозиційно налаштований по відношенню до уряду і президенту парламент не бажав брати на себе відповідальність за розробку приватизаційного законодавства. Президентські укази перетворилися в основний правовий регулятор відносин власності. Поспішність при їх складанні приводила до того, що багато укази не були ретельно опрацьовані і їх норми давали бюрократії широкі можливості для маніпуляцій з метою створення особливих умов приватизації окремих галузях, компаніям або покупцям [3] .
П е р ш и й е т а п п р и в а т и з а ції (1992-1994), який отримав назву ваучерного, або чекового, розпочався 5 червня 1992 року, коли був прийнятий в новій редакції Закон про приватизацію. Незабаром, 11 червня, було затвердження Державної програми приватизації. Головними цілями приватизації в 1992 році проголошувалися:
«Формування шару приватних власників, які сприяють створенню соціально орієнтованої ринкової економіки;
підвищення ефективності діяльності підприємств шляхом їх приватизації;
соціальний захист населення і розвиток об'єктів соціальної інфраструктури за рахунок коштів, що надійшли від приватизації;
сприяння процесу стабілізації фінансового становища в Російській Федерації;
створення конкурентного середовища та сприяння демонополізації народного господарства;
залучення іноземних інвестицій;
створення умов і організаційних структур для розширення масштабу приватизації в 1993-1994 роках ».
Об'єкти, що знаходяться в державній власності в Програмі були розділені на три групи .. До групи об'єктів, що підлягають першочерговій приватизації, увійшли підприємства сфери торгівлі, послуг, комунального господарства, житло, муніципальний транспорт і т. П. Другу групу склали об'єкти, віднесені до національного надбанню, приватизація яких була безумовно заборонена: надра, земельні і водні ресурси, континентальний шельф, залізничні, трубопровідні та автомагістралі і т. п .. Третю групу утворили об'єкти, приватизація я их допускалася тільки за особливим в кожному випадку з розпорядженням уряду або Держкоммайна.
Державна програма містила три основні варіанти проведення приватизації. По першому з них працівники підприємства безкоштовно наділялися привілейованими (не голосують) акціями в розмірі 25% від статутного капіталу. Їм належало також 10% звичайних (голосуючих) акцій, придбаних зі знижкою в 30% від їх номінальної вартості, а керівництву підприємства - ще 5% акцій за ціною, що дорівнює номіналу. Другий варіант дозволяв трудовому колективу підприємства, що приватизується придбати 51% його акцій, але за вищою ціною (в 1,7 рази вище номіналу). Згідно з третім варіантом за рішенням трудового колективу створювалася ініціативна група, що бере на себе відповідальність за проведення приватизації підприємства і огорожу його від банкрутства. У разі виконання групою взятих на себе зобов'язань після закінчення укладеного раніше договору її члени набували право на отримання 20% статутного капіталу у вигляді звичайних акцій.
Включення в програму другого і третього варіантів, за визнанням її розробників, представляло собою компроміс з директорським корпусом, що володів у той час всіма необхідними важелями, за допомогою яких виявлялося ефективний опір приватизації [4] . Компроміс з іншою впливовою угрупованням - державною бюрократією, було досягнуто завдяки включенню в програму положень, які наділяли міністерства правом брати участь в роботі комісій з приватизації. Указ «Про введення в дію системи приватизаційних чеків в Російській Федерації», підписаний президентом 14 серпня 1992 р багатьма дослідниками також розцінюється як компроміс уряду з більшістю населення країни [5] .
Указ встановлював досить просту схему чековою, або ваучерної, приватизації. Державна власність, оцінена в 1,5 трлн руб., Безкоштовно і порівну «розподілялася» між 146 млн громадян країни. Кожен житель отримував ваучер номінальною вартістю 10 тис. Руб., А разом з ним і право вільно розпорядитися чеком на свій вибір: обміняти його на акції свого підприємства в ході закритої підписки, брати участь в чековому аукціоні, купити акції посередницьких організацій - чекових інвестиційних фондів ( ЧІФов), яких було утворено близько 400, або просто продати ваучер. Запропоноване в ході попереднього обговорення майбутньої реформи пропозицію зробити все ваучери іменними, щоб утруднити їх подальшу концентрацію в руках небагатьох осіб, не було прийнято і не знайшло відображення в указі.
На перших порах основним способом приватизації була конкурсна або аукціонний продаж підприємств. Однак після указу президента від 1 липня 1992 року "Про організаційні заходи щодо перетворення державних підприємств, добровільних об'єднань державних підприємств в акціонерні товариства» акціонування стало швидко витісняти інші способи. Причому всі великі підприємства з балансовою вартістю основних фондів понад 50млн руб. (На 1 січня 1992 г.) або чисельністю працівників понад 1 000 чол. підлягали обов'язковому акціонування. Таких налічувалося 30169. З них понад 70% вже до 1 липня 1994 р виявилися перетвореними в АТ, а рішення про реорганізацію в акціонерні товариства відкритого типу прийняті відносно 81% підприємств [6] .
У науковій літературі неодноразово зверталася увага на слабкість і несвоєчасність законодавчого забезпечення процесу приватизації, наочно проявилися особливо на першому етапі. Так, розробляє урядом Положення про організацію конкурсів і аукціонів, акціонуванні державних підприємств було затверджено указом президента тільки 29 січня 1992 р а не 1 серпня 1991, як планувалося спочатку. Положення про інвестиційні фонди та Типове положення про комітети з управління майном були затверджені 7 і 14 жовтня 1992 року, а не в серпні 1991 р Програма приватизації державних і муніципальних підприємств в РФ на 1992 року була затверджена на сесії Верховної Ради лише 11 червня . Затвердження Положення про холдингові компанії було 16 листопада 1992 року, тобто через рік і чотири місяці після виходу закону РФ «Про приватизацію державних і муніципальних підприємств в РФ».
Затягування з прийняттям основних приватизаційних документів нерідко супроводжувалося зміною затверджених умов приватизації. Наприклад, закон «Про приватизацію державних і муніципальних підприємств в РРФСР» від 3 липня 1991 передбачав можливість викупу трудовим колективом усього майна підприємства без проведення конкурсу, аукціону або акціонування, тоді як в затвердженій 11 червня 1992 Державною програмою приватизації на 1992 р . ця норма вже була відсутня.
Перехід до другого етапу приватизації - грошовому - був затверджений указом президента від 22 липня 1994 «Про основні положення Державної програми приватизації державних і муніципальних підприємств в Російській Федерації після 1 липня 1994 р». На даному етапі передбачалося рішення двох стратегічних завдань. Поперше, домогтися посилення інвестиційної активності власників великих пакетів акцій приватизованих підприємств з метою здійснення структурної перебудови останніх. По-друге, значно збільшити дохідну частину державного бюджету за рахунок надходжень від приватизації. Указ, зокрема, передбачав направлення 51% від продажної ціни самому приватизованому підприємству для реструктурування і розвитку виробництва.
Надії істотно поповнити бюджет не виправдалися. І в 1995-му, і в 1996 р безпосередній продаж акцій, що залишилися в руках держави підприємств, приносила скарбниці відносно скромні суми - близько 1 трлн руб. щорічно. При цьому приватизація втратила колишньої темп. У 1995 р було приватизовано 10152 підприємства - майже вдвічі менше, ніж у 1994 р В той же час в орбіту акціонування тепер залучалися значно більші підприємства базових галузей економіки, що визначали виробничий потенціал країни.
Тим часом зверстаний і затверджений державний бюджет передбачав доходи від продажу державного майна в розмірі 4 785,4 млрд руб. Забезпечити відсутню частину надходжень до бюджету було вирішено за допомогою заставних аукціонів.
До ідеї заставних аукціонів уряд підштовхнула невдача з реалізацією планів продажу великих пакетів акцій нафтових компаній. Державна дума напередодні чергових парламентських і президентських виборів заборонила приватизацію підприємств паливно-енергетичного комплексу, але зробила це вже після затвердження бюджету На 1995 р Глава Онексімбанк В. О. Потанін запропонував уряду наступну схему: банкам на конкурсній основі передаються контрольні пакети акцій нафтових компаній в обмін на кредити.
Тридцять першого серпня 1995 року президент підписав указ «Про порядок передачі в 1995 році в заставу акцій, що перебувають у федеральній власності». У грудні того ж року відбулися аукціонні «торги». Як зазначав Я. Ш. Паппе, «... переможці аукціонів в кожному випадку фактично визначалися заздалегідь, причому спроби конкуренції жорстко припинялися» [7] . Виручені кошти від продажу акцій 12 найбільших підприємств становили 5,1 трлн руб.
Третій етап приватизації отримав найменування точкового (в аналітичних матеріалах Державного НДІ системного аналізу Рахункової палати РФ він називається також етапом вдосконалення правових основ розпорядження державною власністю). Серед дослідників існують деякі розбіжності щодо датування його початкової фази. Одні (в їх числі Я. Ш. Паппе) початкової віхою цього етапу називають конкурс з продажу блокуючого пакета акцій телекомунікаційного холдингу Связьинвест, що відбувся навесні 1997 року, і що послідували за ним продажу контрольних пакетів акцій Східної і Тюменської нафтових компаній. Інші пропонують вважати такою віхою закон «Про приватизацію державного майна і про основи приватизації муніципального майна РФ», підписаний президентом країни 21 липня 1997 року (набрав чинності 2 серпня того ж року) - один з останніх великих законодавчих актів у своїй галузі. Закон, по-перше, офіційно визнав закінчення масової і безоплатної приватизації, по-друге, вилучив більшість колишніх пільг у трудових колективів і, по-третє, розширив повноваження регіонів, надавши їм право розробляти власні варіанти приватизаційних схем. Цим же законом була скасована практика складання щорічних планових завдань на приватизацію. Але завдання наповнення бюджету доходами від приватизації зберігалася. Її виконання тепер повинні були забезпечувати головним чином одиничні крупні угоди.
Тім самим залежність дохідної части бюджету від результатів ПРИВАТИЗАЦІЇ зберігалася. Тому деякі досліднікі вважають за потрібне «продовжіті» грошовий етап ПРИВАТИЗАЦІЇ аж до Серпневе дефолту 1998р Третій же етап, на їхню мнение, настає лишь в кінці 1998 року, коли приватизація втрачає значення найважлівішого елемента економічних реформ, и на передній план вісуваються проблеми корпоративного управління и реструктурування приватизовану підприємств, раціонального использование и Підвищення ефектівності управління власністю [8] . Продаж залішається у держави власності за втрачає колішні масштаби и темпами. Так, если в 1991-1993 рр. було приватизовано близько 89 тис. підприємств (тобто до 30 тис. на рік), в 1994 р - 23,8 тис., то в 1995 році - 10,2 тис., в 1996 р - менше 5 тис. , в 1997 р - менше 2,5 тис. [9]
До 2001 року в власності РФ по всьому народному господарству налічувалося 13 786 державних унітарних підприємств та 23 099 установ. Держава також було акціонером 3 316 господарських товариств з різною часткою своєї участі. Воно становило 100% для 382 з цих товариств, понад 50% - для 470, від 25 до 50% - для 1601, менш 25% - для 863. Також у федеральній власності перебували об'єкти нежитлового фонду загальною площею 337 млн м2: частина з них (214 млн м2) була передана в комерційне користування, а інша (123 млн м2) - в некомерційне [10] .
Це значне господарство виявлялося по суті бездоглядним. Виправити становище була покликана прийнята 9 вересня 1999 року постановою уряду «Концепція управління державним майном і приватизації в РФ». Діяльність державних унітарних підприємств, так само як і система управління ними, оцінені в цьому документі як абсолютно неефективні. Основна ідея Концепції - перехід до ґрунтовної регламентації діяльності названих підприємств і наглядають за ними «представників державних інтересів» (обираються за конкурсом). При цьому основний тягар такої роботи покладалася на галузеві органи виконавчої влади, відповідальних і за підбір «представників».
Розвинув і конкретизував основні положення Концепції прийнятий в грудні 2001 р федеральний закон «Про приватизацію державного та муніципального майна» (набув чинності 26 квітня 2002 р.) Законом проведено суворе розмежування повноважень між законодавчими зборами, урядом і президентом в питаннях управління та розпорядження державною власністю. Держдума отримала контроль над природними монополіями - Газпромом, РАО «ЄЕС Росії», транспортними системами МПС, приватизація яких тепер ставала можливою лише з її ведення. Уряду залишено планування і загальне керівництво процесом приватизації. Президенту надано право формувати і затверджувати перелік стратегічно важливих для національної безпеки підприємств і визначати можливість їх приватизації.
Відповідно до нового закону призначення директорів державних унітарних підприємств (ГУПов) здійснюється на основі укладених з ними контрактів. Встановлюється процедура щорічної атестації цих керівників і система їх щоквартальної звітності перед галузевими відомствами. З метою припинення дій менеджерів, які суперечать інтересам власників, вводяться планові завдання на прибуток, виручку від реалізації товарів і послуг і на відрахування до держбюджету.
Тоді ж, в грудні 2001 р, Міністерство державного майна (МДІ) затвердив регламент дій державних представників на тих підприємствах, де державі належить блокуючий пакет акцій. Регламент стосується питань підготовки до зборів акціонерів, формування бюджетної та дивідендної політики підприємства, вироблення пріоритетних напрямків його розвитку.
Закон про приватизацію 2001 року, на думку ряду експертів, має і суттєві недоліки. Зокрема, в ньому відсутні норми, розпорядчі включення в план приватизації відомостей про вартість федерального майна (прогноз початкової ціни пакетів акцій), яке передбачається приватизувати. Тому такий план не може дати уявлення про вартість федеральної власності, що підлягає приватизації, і, отже, не дозволяє оцінити ефективність приватизаційних угод. Крім того, в законі не визначено порядок розгляду Державною думою затвердженого урядом РФ прогнозного плану (програми) приватизації федерального майна і звіту уряду про результати приватизації [11] . На думку директора Інституту проблем глобалізації М. Г. Делягін, новий закон дає уряду ще більше свободи, ніж раніше, дозволяючи визначати форми Довідка № 1 2005 і методи приватизації аж до їх безпосереднього індивідуального призначення для окремих підприємств, а також скасовувати існуючі до прийняття закону укази колишнього і нинішнього президентів [12] .
У 2002 р уряд РФ прийняв ряд нормативних актів, які конкретизують методи і процедури приватизації, передбачені законом 2001р.: Постанова від 31липня «Про затвердження правил визначення нормативної ціни підлягає приватизації державного або муніципального майна» (т. Е. Правил визначення мінімальної ціни, за якої можливе відчуження державного або муніципального майна); «Правила підготовки і прийняття рішень про умови приватизації федерального майна» від 9 липня (в них визначаються підлягає приватизації склад майна, спосіб його приватизації та нормативна ціна); «Правила розробки прогнозного плану (програми) приватизації федерального майна» від 19 серпня року.
Нарешті, 11 жовтня 2002 року був прийнятий федеральний закон «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах», який детально визначає права та обов'язки цих підприємств, способи їх реорганізації та ліквідації.
У найближчі роки немає ніяких підстав очікувати нового сплеску масової приватизації. На думку експертів, передбачувана продаж 8 000-9 000 державних унітарних підприємств зажадає тривалого часу. Більш того, в останні роки явно виявляється тенденція до деприватизації. Починаючи з 1998 р у власність держави повернулося 8 тис. Підприємств. У муніципальному секторі цей процес протікав ще більш активно. У власність муніципалітетів з приватного володіння «повернулося» 39 тис. Організацій і підприємств.
Довідку підготував Олексій Ковальчук
[1]
Мориженков В. А. Приватизаційна антикризова економічна політика. М., 1999. С. 28.
[2] Гайдар Е. Держава і еволюція. СПб., 1997. С. 166.
[3] Устюжаніна Є. В. «Інша» приватна власність: Приватизація по-російськи // Економічна наука сучасної Росії. 2001. №2. С. 85-86.
[4] Устюжаніна Є. В. Указ. соч. С. 61.
[5] Виноградов В. А., Веселовський С. Я. Приватизація в глобальному контексті. М., 1998. С. 76; Шеншин А. Е. Формування основ ринкової економіки в Росії в кінці ХХ ст. М., 2002. С. 23; Лапіна Н. Ю. Російська приватизація: історія, динаміка, результати // Приватизація в Росії та інших країнах СНД. М., 2003. С. 26.
[6] Ігнатова Т. В., Чередниченко С. І. Приватизація в системі державного регулювання економіки. Ростов н / Д., 2002. С. 53-54.
[7] Паппе Я. Ш. «Олігархи»: Економічна хроніка. 1992-2000. М., 2000. С. 34.
[8] Такої точки зору, зокрема, дотримуються А. Е. Шеншин, автори колективної монографії під ред. В. Н. Черковца «Державна власність в економіці Росії та інших країн. Питання історії і теорії ». М .: ТЕИС, 2002.
[9] Кокурин Д. І., Шепелев В. М. Захист власності від економічних ризиків. М., 2004. С. 15.
[10] Державна власність в економіці Росії та інших країн. С. 132-133.
[11] Аналіз процесів приватизації державної власності в Російській Федерації за період 1993-2003 рр. / Підготовлено Державним науково-дослідним інститутом системного аналізу Рахункової палати Російської Федерації) [ http://rusref.nm.ru/priv13.htm] .
[12] Матвієвська Е. Д. Російська власність і триваючий процес приватизації. Кінець другого тисячоліття (2000-2002 рр.) М., 2003. С. 21.
