«Обкому ТАРСР доводилося їздити на уклін і в Куйбишев, і в Москву»

9.09.2018

Айрат Файзрахманов про те, до чого може привести проект стратегії просторового розвитку РФ, «поділив» країну на 14 макрорегіонів

Жодне укрупнення регіонів не привело до належного результату, але виключати ризику перекроювання адміністративно-територіального поділу країни не варто, вважає автор «БІЗНЕС Online» Айрат Файзрахманов. У своєму матеріалі історик наводить можливий сценарій: поступова передача на рівень макрорегіонів повноважень і фінансових ресурсів по виконанню федеральних програм, нівелювання ролі суб'єктів в розподілі ресурсів і підвищення ролі муніципалітетів, взаємодіючих з центром безпосередньо.

«Сьогодні майже аксіомою стало припущення про те, що в Росії надмірна кількість регіонів. Хочеться запитати: а яке число оптимальне? »
Фото: «БІЗНЕС Online»

«СУБ'ЄКТИ ФЕДЕРАЦІЇ - ЯВИЩЕ ПОЛІТИЧНЕ, ЇХ НАЯВНІСТЬ - ОСНОВА конституційного ладу РФ»

проект стратегії просторового розвитку Російської Федерації, «поділив» країну на 14 макрорегіонів, викликав безліч незрозумілих питань, головний з яких: «А що буде з регіонами, їх об'єднають? Ліквідують чи республіки? »Звичайно, це далеко не перша проба громадської думки на цей рахунок і не остання. Стратегія, зауважимо, поки носить суто прикладний економічний характер: макрорегіону як одиниця економічного районування цілком можуть мирно співіснувати з нинішнім адміністративно-територіальним поділом держави.

Досвід інших федерацій підказує, що при дотриманні прав і максимальному врахуванні думок суб'єктів макрорегіону можуть стати важливою допоміжною конструкцією для зростання територій. В ідеалі це не проміжну ланку між столицею і провінцією або ще один ревізор, а координуючий центр, який стурбований створенням макрорегіональної інфраструктури. Виходить не регіони для центру, а центр до послуг регіонів, ієрархічні відносини тут не працюють. Такий принцип реалізується з перемінним успіхом в Індії (Індія - також як і Росія, федерація з етнотериторіальну утвореннями в складі) і в рамках Європейського союзу. Є зворотний приклад: створення макрорегіонів в Бразилії з прикріпленням до них повноважень по виконанню федеральних програм не було визнано успішним. Дефіцит федералізму, справедливих міжбюджетних відносин і відсутність виборності влади (яка могла б залежати від електорату, а не від думки начальників зверху) наштовхує на пошук нових адміністративних методів і перекроювання вертикалі. Здається, якщо ввести в вертикаль нових начальників, чергових оберфіскалом, створити нове супервідомства або об'єднати, наприклад, весь Кавказ в одну велику губернію, то панацея буде знайдена. Однак суб'єкти Федерації - НЕ господарські одиниці або підвідомчі установи, це завжди набагато складніший організм для реформування, тим більше якщо говорити про національних республіках в складі Російської Федерації.

Суб'єкти Федерації - все-таки явище політичне, їх наявність і типи регіонів - це не просто конституційна норма, а основи конституційного ладу Російської Федерації. Зміна основ конституційного ладу означає зміну Конституції і тектонічні зрушення в російській державі. Звичайно, виключати ризик перекроювання адміністративно-територіального поділу не варто. Можливий сценарій - це поступова передача на рівень макрорегіонів повноважень і фінансових ресурсів по виконанню федеральних програм, нівелювання ролі суб'єктів Федерації в розподілі ресурсів (в тому числі під приводом боротьби з корупцією) і одночасне підвищення ролі муніципалітетів, які будуть взаємодіяти з макрорегіонами безпосередньо. І це лише економічний інструментарій, палітра політичних методів ще більш широка, аж до прийняття нової Конституції, про що говорять все частіше і частіше.

«НИНІШНЯ СПРОБА СТВОРЕННЯ 14 макрорегіону скидається на РЕФОРМУ 1920-Х»

Країна проходила через перекроювання адміністративно-територіальної структури багато разів. У заслугу Петру I зазвичай ставлять створення губерній: всього їх було утворено 8 замість 146 повітів. Це навіть менше, ніж сьогоднішня кількість макрорегіонів. Але незабаром губернії поділили на частки, потім замість них ввели провінції. Через 10 років губернська реформа не задовольнила царя, він почав другу хвилю. Економіка країни лежала після «великих реформ» в руїнах, частина країни не контролювалася, зате ми продовжуємо будувати в абсолют губернський централізм Петра Великого. У XVIII-XIX століттях адміністративно-територіальний оновлення йшло постійно, регіони дробилися, але спроби повернутися до гігантських губерніях більше не було.

У Радянському Союзі було проведено кілька реформ, в ході яких змінювалося економічне районування і структура управління територіями, укрупнювалися і розукрупнювати регіони, з'являлися нові назви адміністративно-територіальних одиниць. При цьому існування республік залишалося незмінним, незважаючи на спроби «економістів» виключити цей фактор, замінивши національне самовизначення на економічну доцільність. Незважаючи на думки вчених умів, економістів, республіки не зважилися чіпати. У багатьох сенсах нинішня спроба створення 14 макрорегіонів скидається на реформу 1920-х.

Все ж оптимальної моделі країна так і не знайшла. Відразу після Громадянської війни Держпланом (в його усіченої ролі сьогодні виступає мінекономіки) була ініційована масштабна реформа адміністративно-територіального поділу країни. На перше місце було поставлено економічний принцип, територія УРСР була поділена на великі області і краю: в 1920-ті роки було створено всього 13 таких одиниць і плюс 10 автономних республік, набагато менших за територією і потенціалу. Кожна з областей або країв концентрувалася навколо великого міста. Старі губернії скасовувалися. Вважалося, що такою кількістю адміністративно-територіальних одиниць буде легше управляти. Нові одиниці були гігантськими за розміром: наприклад, в Далекосхідний край входив майже весь сьогоднішній Далекосхідний федеральний округ, в Ленінградську область - і Псковщина, і Мурманськ, в Середньоволзький край - і Оренбуржье, і Пенза зі столицею в Самарі. З цього виходило і подальше будівництво транспортної, інженерної, промислової інфраструктури. Так, «столична» Самара стала найважливішим залізничним вузлом, через який зійшлися три залізні дороги, республіканська Казань залишилася лише проміжною станцією на Горьківської залізниці. І сьогодні ми відчуваємо плоди 20-х років: райони республіки майже не пов'язані між собою залізничними коліями, залізні дороги проходять лише по краях Татарстану, а для того щоб стати транспортним хабом, республіці треба докласти багато додаткових зусиль і фінансів.

Дуже скоро виявилося, що гігантські за площею, населенням та кількістю населених пунктів краю і області були погано керовані, і тому на початку 1930-х років постало питання про розукрупнення країв, областей і районів. Розукрупнювати регіони аж до початку війни. Як тільки країна встала з руїн, в 1952 році дроблення продовжилося. Так ТАРСР була розділена на Казанську і Чистопольская область. Експеримент з дроблення республік не вдався і його швидко згорнули.

«Обкому ТАРСР доводилося їздити на уклін і в Куйбишев, і в Москву» (на фото: голова Ради міністрів ТАРСР Мінтімер Шаймієв (ліворуч) і перший секретар Татарського обкому КПРС Гумер Усманов (праворуч) Фото: Володимир Зотов

«Частина ПОВНОВАЖЕНЬ СОЮЗНОГО ЦЕНТРУ БУЛИ ПЕРЕДАНО ЦИМ« макрорегіону »: Обкому ТАРСР ДОВОДИЛОСЯ ЇЗДИТИ НА ПОКЛОН І до Куйбишева, І ДО МОСКВИ»

Наступний етап - відтворення раднаргоспів і подальше їх укрупнення (на території Росії до 24). Частина повноважень союзного центру були передані цим «макрорегіону». Згодом обкому ТАРСР доводилося їздити на уклін і в Куйбишев, і в Москву. При цьому адміністративно-територіальний поділ країни залишалася незмінною, макрорегіону не замінили собою регіони. Треба сказати, кількість економічних районів, оптимальне для управління за 8 років, так і не було знайдено. Косигінські реформи, останній потужний виток радянської індустріалізації здійснювався за адміністративно-територіальний поділ країни, яке залишилося і понині. При цьому зростання міст, розміщення продуктивних сил продовжували здійснюватися за логікою розвитку військово-промислового комплексу, а не за логікою ринкової економіки. Звідси - малі міста, розсіяні в тайзі і тундрі, на відшибі торгових шляхів. В даний час ми продовжуємо пожинати плоди цієї військово-промислової логіки, витрачаючи величезні ресурси на підтримку мономіст, містоутворюючих оборонних підприємств. «Остання надія» - генсек Андропов - також, прийшовши до влади, приготувався було до зміни адміністративно-територіального поділу, але не встиг або зрозумів всю умозрительность нової конструкції. Його соратник, генсек Горбачов, захоплений спочатку ідеєю централізації, взявся за створення гігантських супервідомств на кшталт «Агропрома». Однак консолідація ресурсів в одному центрі не змогла дати належного ефекту.

Сьогодні майже аксіомою стало припущення про те, що в Росії надмірна кількість регіонів. І коли сьогодні мова йде про зменшення їх кількості, хочеться запитати: а яке число оптимальне? У ідеалізованої царської Росії, в середині ХIХ століття, було 55 губерній, а при прем'єрі Столипіна був 101 регіон! Хоча більшість звикла думати, що губерній і областей в ідеально скроєної Російської імперії було набагато менше. У США, які менша за територією РФ в два рази, зараз 55 штатів. Але ніхто не каже, що це недолік США. До речі, частина штатів мають явні етноконфесійні особливості, у деяких є свій другий мову, а ми продовжуємо бачити в штатах ідеальну безетнічную федерацію.

Проект стратегії просторового розвитку Росії і нове економічне районування не дає чіткого розуміння, що стане з великою сіткою російських міст, чи будуть рівняти території по сильним або по слабких, як будуть співіснувати регіони і макрорегіону і багато іншого. З іншого боку, відсутність конкретики з багатьох питань просторового розвитку дає можливість задати сильним російським регіонам свій тон у дискусіях про макрорегіонах, не чекаючи фатальних рішень.

Резюмуючи, можна констатувати, що жодне укрупнення регіонів в Росії не привело до належного результату, країна поверталася до котрий склався територіальним поділом.

За матеріалами центру стратегічних досліджень «Платформа XXI»