На думку відомого політолога Олександра Кинєва, за п'ятнадцять років російська виборна система пройшла певний і цілком закінчений цикл, повернувшись до тих реалій, які визначали її зміст на початку 2000-х років. Про особливості цього шляху і його сумні наслідки для майбутнього країни політолог, доцент департаменту політичної наук Вищої школи економіки розповів в кінці минулого тижня в ході третього постінтеллектуального форуму імені Франца Кафки та Джорджа Оруелла на Балтійської косі. «Новий Калінінград.Ru» публікує основні основні тези прозвучав виступу.
Про вертикальному переділі
Російська політична система в даний момент часу відмінно описується параметрами законів Паркінсона і Мерфі. Відбувається нескінченне усунення наслідків прийнятих рішень, а після - боротьба з цими самими наслідками.
Якщо уважно подивитися на те стан, в якому система знаходиться зараз, то вона у багато повернулася у вихідну точку початку нульових років XXI століття. Про це свідчить функціональний дизайн, положення конкретних глав регіонів. З тією лише поправкою, що сама система стала набагато гірше, слабше. Тих стримувань і противаг, які були тоді, зараз, в кінцевому підсумку, немає. Федеральна влада, борючись з самовладдям, свавіллям губернаторів, з відсутністю єдиного правового поля в масштабі країни, що було вкрай важливо на початку «нульових», вирішуючи всілякі приватні завдання, система повернулася туди ж, де і була.
В кінці 1990-х років політичний авторитет губернатора був обмежений двома факторами: законодавчими зборами і мером регіональної столиці. Як правило, спікер регіонального парламенту розглядалося як потенційний кандидат на наступних виборах. Іншим джерелом обмеження влади глави регіону був мер обласної, крайової столиці. Мер завжди апелював до Москви. У столиці завжди розуміли, що місцеве самоврядування - завжди є противагою для регіональної влади. У цьому ключі необхідно розглядати вибори мерів у великих містах. Необхідно було скоротити до мінімуму кількість майданчиків, на яких могли брати участь незалежні кандидати. Це все та ж гра на руку «старим» партіям. Залишаються заксобрания і місцевих рад.
В кінці 1990-х років відбувався бунт регіональних еліт. Його характеризувало протистояння двох політичних партій - «Отечество - вся Росія» на чолі з важкоатлетами Юрієм Лужковим, Мінтимером Шаймієвим, Муртаза Рахімовим, Володимиром Яковлєвим і «Єдність» на чолі з молодим прем'єром Володимиром Путіним. Здобувши перемогу на виборах, останній створює «Єдину Росію», в яку струнким рядами вступає програла регіональна номенклатура. Таким чином формується нова партія і, в принципі, нова федеральна влада.
Відразу ж після виборної кампанії 2000-х років починаються реформи, в результаті яких послаблюються позиції губернаторів. Створюються федеральні округи, виводиться з під контролю губернаторів призначення керівників силових структур, потім змінюється закон про надра, забирається право «другого підпису». В цей же час змінюється принцип формування Ради Федерації, через що губернатори втрачають право імунітету. Будучи автоматично членами верхньої палати парламенту, вони отримували імунітет. В кінці 2004 року це закінчується благополучно реалізованої ініціативою про скасування прямих губернаторських виборів.
Ці дії призвели на початку до створення політичної і силовий вертікалі.Затем вибудовується корпоративна вертикаль. Бізнес був зацікавлений в тому, щоб заходити в регіони і брати участь в переділі місцевої власності. Це було вкрай вигідно партійної бюрократії ... Завдяки пропорційній системі виборів вона різко збільшувала можливість посилювати вплив в регіонах.
Ця конструкція на той момент був вигідна і громадянському суспільству. Адже якщо подивитися, про що писала преса зразка кінця 1990-х років, то картина правового поля виглядала дуже строкатою. Наприклад, були популярні умовні міжрегіональні кордони, коли губернатори підписували постанову, що обмежує ввезення або вивезення продукції: від зерна до промислових товарів. Вводилися також особливі правила реєстрації. Наприклад в Якутії громадянину Росії необхідно було бузувірським способом отримувати запрошення, аналог деяких внутрішніх віз. Був крайній різнобій з якістю законів і з правозастосування. У тій же Калмикії президент обирався на сім років. При тому, що в Конституції була зафіксована планка: спочатку в чотири роки, потім на п'ять років.
Про горезвісної і ненадійною стабільності
В результаті до 2005 року ми отримали ситуацію, коли регіональні еліти були системно вкрай ослаблені. Вони втратили прямого представництва в регіональному парламенті, під час виборів до Державної Думи у федеральному центрі все узгоджується. Губернатор сам нічого не може, все вирішує адміністрація президента. Теж і з Радою Федерації, тому що призначений губернатор зрозуміло як і кого туди делегує. Навіть на рівні регіональних парламентів половина місць ділиться з урахуванням посередників. Регіональних партій немає, а федеральні повинні погоджувати списки до місцевого парламенту з Москвою. Губернатори зробили висновки з випадку з «Партією відродження Росії» Красноярська, коли в 1997 році прихильники Віктора Бикова висунули список до місцевого парламенту, а напередодні виборів політичне об'єднання було ліквідовано.
Все це задало магістральну лінію політичного розвитку в країні. Держчиновники контролювали політичні партії, партії контролювали депутатів. Далі почалися зокрема, які були необхідні для того, щоб утримати статус кво. Ця ситуація підказує нам одну закономірність: якщо метою є «тут і зараз», утримання такого становища за всяку ціну, то ви цей статус кво в результаті втрачаєте. Небажання керовано змінюватися, а завжди «ловити рибку в каламутній воді», закінчується втратою тієї самої стабільності, яку влада має намір зберегти за будь-яку ціну або просто хаосом.
До 2011 року ситуація починає змінюватися. Партій стає все менше і менше. У 2007 році партій було формально 15, до осінньо-зимової кампанії залишилося 7. Вибір громадян став формуватися за принципом меншого зла. Люди голосували за тих, хто не подобається. В цей же час починається фрондерства системних партій, їх лідери відчувають, що підтримка влади йде, вдаються до залучення контреліт (запрошення тих, хто, наприклад, посварився з губернатором). Фрондерства закінчується тим, що зростає незалежність, самостійність регіональних еліт.
Головними бенефіціарами президентства Дмитра Медведєва були системні партії, які намагалися сформувати політичну конкуренцію, взяти курс на демократизацію та лібералізацію. Коли у президента країни немає сильної елітної групи, на яку він спирається, більше стає авторитет так званої «партії влади». Набагато вигідніше виступати в ролі медіатора, посилюючи то одних, то інших гравців, підкреслюючи свою роль в якості посередника.
Всі розуміли, що існувала лояльність партій - умовна. Система зміниться - і лояльності ніякої не буде. Тому великі ризики виходу з-під контролю старих партій. Тому приймаються закони, що дозволяють значно збільшити число нових партій. Зараз їх 78.
Про зміни заради змін
Одночасно повертаються умовні вибори губернаторів, коли вони отримують пряму легітимність, але без конкуренції. Коли була конкуренція, то вона дозволяла стримувати основного претендента фігурою, у якого теж є власні канали зв'язку з федеральним центром. Повернута процедура все робить для того, щоб не проходили несанкціоновані кандидати. Але разом зі збереженням керованості вона різко інституційно підсилює губернаторів. При цьому противаг щодо кандидата, який набрав 80-90% голосів виборців, у федеральній владі немає. Тому він вважає, що має право на все. Подивіться, наприклад, на пана Меркушкина, губернатора Самарської області. Кращою ілюстрації складно придумати.
Разом з тим, приймається рішення про зміну системи виборів до Державної Думи, запровадження змішаного принципу. Так вважається легше перемогти за потрібне людям з хорошими фінансовими і політичними ресурсами. Завдяки цьому, маючи партійний рейтинг 30%, але здобувши перемогу в округах, можна знову отримати більшість в парламенті. У 2013 році починають проявлятися перші результати прийнятих рішень. Регіональні еліти виходять зі старих системних партій. Всі ті, хто вступав не з любові, а від неминучості, отримали можливість перейти в нові партійні структури.
У зв'язку з цим історія Євгена Урлашова, номінально ще мера Ярославля, цілком типова. Два роки він вже сидить в СІЗО, а суду все немає. Це до питання про наявність доказової бази. На початку він був незалежним депутатом, входив в незалежну депутатську фракцію. Потім починається період керованої партійності, і він вступає в «Єдину Росію» для того, щоб бути обраним. Після змін федеральних законів 2011-2012 років він виходить з партії, йде на вибори мера, як незалежний кандидат і перемагає на них. Після цього відразу вступає в «Громадянську платформу».
«Громадянська платформа» в 2012-2013 роках на регіональному рівні складалася з колишніх представників партій «Єдина Росія», «Справедлива Росія» і комуністів. Кадри втрачають все. З цим борються точковими зачистками в регіонах. Але всіх підряд прибрати не можуть. Лавина пішла. Вона закінчується перемогою Євгена Ройзмана, 27% Олексія Навального.
В цей же час федеральна влада починають проводити інформаційні кампанії, які дискредитують старі партії. Це кримінальні справи проти депутатів Гудкова, Пономарьова, Бессонова, Ширшова, інші звинувачення на адресу інших парламентаріїв. Це призводить до того, що до грудня 2013 року, коли відбувається голосування по «Закону Діми Яковлєва», все перетворюється в суворий моноліт, фрондерства ніякого немає.
Нові партії, які з'явилися на противагу старим, виявляються ще страшніше. 27% Навального на виборах мера Москви всіх не на жарт налякали. У нових партіях немає відомих персон, незрозуміло, з ким домовлятися. Проти них беруть так званий «Закон депутата Клішас». По ньому в регіональних парламентах за партійними списками в них можуть обиратися не більше ніж 25%. Раніше партія могла розраховувати на 2-3 місця: одне місце спонсору, інше - керівнику регіонального відділення партій. При 25%, місце залишається одне, і партії потрапляють у безвихідне становище. У Москві ж в принципі дозволяється вибирати ради за мажоритарними списками. Згодом вона цим правом користується.
Навесні 2014 роки ситуація розгортається на 180 градусів. У цей період в закон про вибори повертають поправки про необхідність збору підписів. Якщо в 1990-і роки необхідно було зібрати 1% підписів від виборців округу, то тепер 3%. Такого в історії країни не було ніколи. У всіх нових партій забирають пільги. Завдяки цьому формується новий альянс федерального центру і старих політичних партій. Разом з тим змінюється закон про фінансування думських партій. Тепер за кожен голос на виборах партія повчає не один рубль або п'ять, а двадцять, а потім піднімають до 110. За три роки - в п'ять разів.
Далі починається чехарда при виборах в муніципальні ради. За два роки в десятках містах відбувається переписування статутів. Те приймають мажоритарну систему, то відміняють, слідуючи генеральній лінії партії. В результаті місцеве самоврядування знищується просто на корені. Якщо в минулому році в конкурсних комісіях, які приймають рішення про сіті-менеджерів, було 70% з місцевої ради, 30% призначені регіональною владою, то в цьому році знову поміняли закон і зробили 50% на 50%.
Губернатори отримали крайнє посилення при відсутності конкуренції. Елітний статус збільшений, якість кадрів залишилося колишнім. Кадровий склад обмежений. Всі вже зрозуміли за останні три роки, коли змінилося більше 30 губернаторів, що вибрати, призначити можна кого завгодно, хоч тушку, хоч чушку, хоч опудало. Статус прямий, легітимність пряма. Заксобраніі формується за мажоритарною системою. Виборчкоми, які визначають, хто йде, а хто ні - контролюються губернаторами. Таким чином, регіональна влада сама вирішує, кого пускати, кого не пускати в місцевий парламент.
Про сумні підсумки політичних ігор
На мій погляд, федеральна влада втрачає контроль над регіональними лідерами. Це показали губернаторські вибори 2014 року. Восени була 31 кампанія. Напередодні в великих федеральних ЗМІ - «Известия», РБК - звучали заяви від компетентних осіб про те, що їм небажано б набирати більше 60%. З усіх губернаторів виконали це доручення тільки двоє: в Якутії і Алтайському краї. Іншим щось за це було? Ні. Інший приклад. Губернатором порекомендували не очолювати списки на виборах до законодавчих зборів. З 11 губернаторів послухався тільки один. Прозвучала якесь покарання за цим. Ні?
Інший феномен полягає в тому, що конкретні загальнофедеральних закони приймаються в інтересах обмеженого числа регіонів. У 90-і роки таких ситуацій не було. «Закон Клішас» правиться під Москву. Закон, що передбачає скасування міських рад і заміну їх на двуступенчатой систему, був необхідний тільки Катеринбургу, Самарі і Волгограду. У всіх цих регіонах губернатори-варяги не змогли вибудувати відносини з місцевими елітами, мерами, тому захотіли знищити будь-які альтернативні майданчики, де могло щось опозиційне з'явитися. З цих трьох регіонів, заради яких змінювався закон, вдалося впровадити його тільки в Самарі. Потім змусили впровадити в Челябінську і все.
Якщо порахувати, за що можуть звільняти губернаторів, то можна скласти цілу енциклопедію. Кількість показників зростає мислимими і немислимими темпами. При цьому повна нездатність влади федеральної зняти губернатора. Це можна зробити тільки в двох випадках: патологічний стан в регіоні з точки зору рейтингу або конфліктні відносини з елітами, соціальні хвилювання. Інша причина - втрата захисту в федеральному центрі. Якщо з московської «дахом» все добре і в регіоні теж нічого, то зняти неможливо. Це ще ми не отримали посилення губернаторів через вибори в Державну Думу. Так що через рік подивимося. При цьому зразкові прочуханки ніякого ефекту не мають.
Що стосується прогнозів, то в 2016 році відбуватиметься ускладнення і одночасно ослаблення політичної конструкції, як наслідок реформ, прийнятих в 2013-2015 роках. Розпочнеться торг з приводу депутатських місць на виборах в Державну Думу між губернаторами і основними політичними партіями. Необхідно враховувати, що паралельно з виборами до Державної Думи будуть відбуватися 38 кампаній з виборів до регіональних парламентів. Скрізь буде діяти змішана система (за списками і округами). Уявляєте, яка кількість погоджень і моніторингової інформації буде йти в федеральний центр суцільним потоком? Спробуйте в цьому випадку все проконтролювати і відсікти, якщо щось буде сумнівне на місцях. Завдання не з простих. Губернатор буде забезпечувати призначення «прохідного» депутата в своїх руках. Так, будуть проходити контркампанію і деякі фігури будуть подаватися, як узгоджені з В'ячеславом Володіним. Це ніяк не скасовує факту, що в наступному році різко зросте вплив ролі губернаторів на передвиборні списки до Державної Думи.
Про універсальних рецептах
У будь-якій країні бюджет залежить від електоральних циклів. Немає політиків, які це не враховують. Принадність грамотної політичної системи в тому, що в ній присутній поділ влади, що забезпечують взаємний контроль і принцип стримувань і противаг. Вони є захистом від перекосів, щоб щось під вибори змінити на свою користь, але на шкоду країні. Ключове питання - це наявність збалансованих інститутів, при яких помилки виборчої системи, особливості еволюції особистості керівника виявляться слабкіше, менш більш впливовою, ніж сила цих правил і систем.
Необходимо вібудовуваті якісний інстітуційній дизайн. У цьом випадка конституції західніх стран пройшли довгу еволюцію. Конституції Англии, Німеччини, США, Франции були створені Шляхом проб и помилок. Інший и більш відповідній для нас приклад - це Мексика. Політична система цієї країни народилася в муках тяжких потрясінь. В історії цієї країни БУВ генерал Порфіріо Діаз. ВІН дуже Довго правив Країною, прийшовши до влади відразу после французького вторгнення и Громадянської Війни. ВІН приходити до влади, Мексика «встає з колін». Настає епоха благоденства. Будуються в містах широкі проспекти, зводяться величні фонтани, зносяться нетрі, з'являються величезні монументи. Після його смерті настає хаос, знову громадянська війна, зміна великих і малих генералів на посаді керівників протягом двадцяти років. Це закінчується тим, що еліти домовляються по-новому. Головна умова - це принцип непереізбіраемості. Формується одна революційна партія, всередині якої діє правило, що ніхто не може бути президентом більше одного терміну. В результаті елітам вигідніше дочекатися своєї черги, ніж ризикувати втратити все. Таке ж правило на рівні штатів і більш дрібних муніципалітетів. Тотальна непереізбіраемость і ротація змушують партію змінюватися, думати про розвиток країни. Ця система працює.
Ми не повинні бігати і кричати, що ми за того-то і того-то, який наведе порядок. Еліти і громадянське суспільство, в першу чергу, повинні думати про формування міцних інститутів. Яка людина при владі, великого сенсу це не має.
Що стосується більш довгострокових прогнозів, то згоден з тими, хто вважає, що гірше вже не буде. При цьому не важливо, які будуть прізвище, ім'я та отечество у того, хто прийде потім. Ревізія всього того, що було зроблено за ці роки - неминуча.
текст підготував Станіслав Пахотіна , «Новий Калінінград.Ru», фото - учасників форуму.
Іншим щось за це було?Ні?
Уявляєте, яка кількість погоджень і моніторингової інформації буде йти в федеральний центр суцільним потоком?
