Анотація
Статтю присвячено питанням вдосконалення правового механізму забезпечення виконання вимог актів прокурорського реагування, в тому числі шляхом посилення адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог прокурора. Позначені, деякі проблеми співвідношення вимоги прокурора про зміну нормативного правового акта і протесту прокурора стосовно до конкретних ситуацій, що виникають в практиці прокурорського нагляду.
Ключові слова
Прокурор, державна дисципліна, відповідальність, правопорядок, акт прокурорського реагування, прокурорська перевірка, корупція, нормативно-правовий акт, протест прокурора, вимога прокурора, законність.
Проблеми застосування актів прокурорського реагування на сучасному етапі розвитку Російської держави
Російська держава на сучасному етапі свого історичного розвитку проходить через ряд реформ, які охоплюють усі його інститути, в тому числі правові, що стосуються сутності та ролі такого органу, як прокуратура.
Діяльність прокуратури Російської Федерації регламентована Конституцією Російської Федерації, Федеральним законом від 17.01.1992 № 2202-1 «Про прокуратуру Російської Федерації» і іншими галузевими законодавчими актами.
Правозастосовна практика показала необхідність внесення до законодавства змін і доповнень, спрямованих на вдосконалення правового статусу прокуратури та приведення його у відповідність віянням історичного періоду, що переживається нашою державою.
Недавні зміни в Закон про прокуратуру і в кримінально-процесуальне законодавство, пов'язані зі створенням Слідчого комітету Російської Федерації не змалили роль прокуратури в розвитку суспільства, але у незначної частини громадян і посадових осіб з'явилися нігілістичні нотки по відношенню до органів прокуратури.
У зв'язку з цим законодавство про прокуратуру вимагає внесення змін з метою посилення її впливу на розвиток суспільних процесів, що сприяють зміцненню державної дисципліни. І почати слід перш за все з посилення дієвості заходів прокурорського реагування.
Вимоги прокурора, що випливають з його повноважень, перерахованих у статтях 9.1, 22, 27, 30, 33 Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації», підлягають безумовному виконанню у встановлений термін. Ціна невиконання вимог прокурора закріплена в санкції статті 17.7. КоАП РФ. Умисне невиконання вимог прокурора, що випливають із його повноважень, встановлених федеральним законом, тягне за собою накладення адміністративного штрафу на громадян у розмірі від однієї до півтори тисячі рублів; на посадових осіб - від двох до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. У порівнянні з санкціями, встановленими за невиконання законних вимог посадових осіб федеральних органів виконавчої влади (ст. 19.4 КоАП РФ), встановлений розмір покарання за невиконання законних вимог прокурора є істотно більш м'яким.
Наприклад, на посадових осіб, які допустили невиконання законних вимог органу, уповноваженого в галузі експортного контролю, накладається штраф від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Аналогічним чином забезпечується реалізація повноважень органів, які здійснюють функції по контролю і нагляду у сфері охорони здоров'я, а також в області виробництва і обороту алкогольної і спиртовмісної продукції.
З огляду на статус прокуратури як головного наглядового органу країни, видається, що такий підхід не є виправданим і нелогічним.
Можливо, слід розглянути питання не тільки про «зрівняння» штрафів за вказані правопорушення, але, можливо, і про розширення санкцій з метою підвищення авторитету органів прокуратури в порівнянні з виконавчою гілкою влади.
Однак посилення покарання саме по собі не зможе повністю вирішити наявні в цій галузі проблеми. Загальновідомо, що закон працює настільки ефективно, наскільки забезпечується невідворотність покарання за його невиконання
На досягнення цієї мети спрямовано наступну пропозицію.
У ст. 6 Федерального закону «Про прокуратуру РФ» необхідно додати уточнення: «Обов'язкове виконання законних вимог прокурора», законодавець не ввів термін «законних», так як мається на увазі, що прокурор, виконуючи свої посадові обов'язки, діє тільки законно. На сьогоднішній день адресат, якому був спрямований акт прокурорського реагування, зобов'язаний його виконати або понести відповідальність, передбачену КоАП РФ. У свою чергу невиконання службовою особою вимоги прокурора покладає на прокурора додатковий обов'язок звертатися до суду і доводити законність своїх вимог, таким чином, прокурор є активною стороною процесу.
Ось приклад із сучасної практики. Прокуратурою Чкаловського району м Єкатеринбурга 28.06.2013 винесено постанову про порушення справи про адміністративне правопорушення за ст. 17.7 КоАП РФ щодо директора однієї з організацій. Правопорушення виразилося в невиконанні вимог внесеного прокуратурою подання про усунення порушень трудового законодавства 1.
Встановлений законом термін направлення відповіді на подання був істотно пропущений, а порушені права працівників зазначеного підприємства так і не були поновлені, що вимагало прийняття додаткових заходів. При цьому прокурор при розгляді справи в суді змушений був довести не тільки обставини, пов'язані з порушеннями трудових прав громадян, а й сам факт прийняття ним заходів прокурорського реагування, який правопорушником заперечувався.
По суті, вийшло, що вжиття заходів прокурорського реагування було лише «прелюдією» до розгляду і реальному примусу порушника виконати свої законні обов'язки.
Якщо ж ввести уточнення в ст. 6 Федерального закону «Про прокуратуру РФ», то це призведе до іншого погляду на цю проблему: тепер адресат, якому спрямований акт прокурорського реагування, повинен або бездоганно виконати вимогу прокурора, викладене в даному акті, або звернутися до суду і оскаржити акт прокурорського реагування, який, на думку адресата, був ухвалений відносно нього незаконно. Нинішній стан справ інакше, оскільки обов'язок доведення законності своїх вимог лежить на прокурорі.
Як показує практика прокурорського нагляду, певні труднощі виникають і при використанні такого акту прокурорського реагування, як вимога прокурора про зміну нормативно-правового акта в порядку ст. 9.1 Закону про прокуратуру. Відповідно до ч. 4 ст. 4 Федерального закону «Про антикорупційної експертизи нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів» 2 вимога прокурора про зміну нормативного правового акта може бути оскаржене в установленому порядку. В даному випадку не зовсім зрозуміло, який порядок оскарження - судовий або адміністративний - застосуємо. Згідно п. 1 ст. 10 Федерального закону «Про прокуратуру РФ», «в органах прокуратури відповідно до їх повноважень вирішуються заяви, скарги та інші звернення, що містять відомості про порушення законів». Таким чином, в даній статті регламентований адміністративний порядок оскарження. Скарга буде вважатися правомірною в тому випадку, якщо буде вказано, що прокурор, який пред'явив вимогу, вийшов за межі своєї компетенції. Відповідно право оскарження вимоги прокурора в судовому порядку виникає у органу в усіх інших випадках.
При виявленні в нормативному правовому акті корупціогенних чинників прокурору надається альтернативна можливість реагування на дане порушення. Так, Федеральний закон «Про прокуратуру РФ» в п. 2 ст. 9.1, а також Федеральний закон «Про антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів» в ч. 1 ст. 4, крім внесення вимоги про зміну нормативного правового акта, наділяє прокурора правом на звернення до суду. Однак відповідно до п. 1.7 Наказу Генеральної прокуратури РФ «Про організацію проведення антикорупційної експертизи нормативних правових актів» право на звернення до суду виникає тільки в разі відхилення вимоги прокурора про зміну нормативного правового акта.
Це породжує виникнення певних проблем співвідношення вимоги про зміну нормативного правового акта і протесту в наступних ситуаціях:
1) частину норм одного і того ж нормативного правого акта суперечить закону, а частина містить корупціогенні чинники;
2) одна і та ж норма нормативного правого акта є як суперечить закону, так і містить корупціогенних фактор.
Протест приноситься в разі, якщо в результаті прокурорської перевірки нормативного правового акта на коррупциогенность, на предмет відповідності законодавству буде виявлено, що він незаконний або містить суперечать закону норми, крім цього, в ньому будуть виявлені корупціогенні чинники.
Так, прокурором м Нягани Ханти-Мансійського автономного округу в ході вивчення статуту р Нягани виявлені суперечать закону норми, необгрунтовано встановлюють завищені пенсійних гарантії особам, що заміщають посаду глави міста.
Крім того, одне з положень статуту не містило необхідних умов для прийняття рішень про призначення додаткової пенсії за вислугу років особі, заміщає муніципальну посаду на муніципальної основі, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.02.2010 № 96 є корупціогенним фактором.
У зв'язку з цим прокурором 04.10.2013 принесений протест, який розглянутий та задоволений 3.
Ухвалення нормативно-правового акта, який не входить в компетенцію нормотворчого органу, робить такий акт спочатку незаконним, що також тягне за собою необхідність внесення протесту.
Якщо правовий акт прийнято з порушенням закону в цілому, наприклад, встановлено незаконне процедура прийняття акта, тоді в цьому випадку незалежно від змісту акту приноситься протест.
Вимога про зміну нормативного правового акта приноситься тільки на нормативно-правовий акт, протест же - ще й на правовий акт індивідуального характеру.
У ситуації, де в одному нормативно-правового акта одна з норм суперечить закону, а інша містить корупціогенних фактор, можливо принесення протесту і вимоги, але якщо одночасно норма одного нормативного правового акта є незаконною і вона ж містить корупціогенних фактор, повинен приносити протест.
Наприклад, Саткинськая міським прокурором Челябінській області 22.03.2013 опротестовано постанову адміністрації Саткінского муніципального району від 27.04.2012, яким затверджено адміністративний регламент про порядок видачі дозволів на організацію роздрібних ринків, що мав завищені вимоги до документів, що подаються заявниками для отримання відповідного дозволу (в частині витребування нотаріально завірених копій).
Дана вимога суперечить Федеральному закону від 27.07.2010 № 210 - ФЗ «Про організацію надання державних та муніципальних послуг», крім того, є корупціогенним фактором у зв'язку з наявністю обтяжливих вимог до фізичних і юридичних.
На зазначену постанову адміністрації муніципального району 22.03.2013 прокурором принесений протест, який розглянутий та задоволений 4.
У своїй діяльності прокурори стикаються і з різними правовими прогалинами в чинній нормативно-правової бази. Найчастіше це пов'язано з запізнілою реакцією уповноважених органів на динамічно змінюється федеральне законодавство.
Такі порушення можуть виражатися як в невиконанні органами влади обов'язки щодо прийняття передбаченого законодавством нормативного правового акта (законодавчого або підзаконного), так і у відсутності обов'язкових положень в діючих нормативних актах.
В даному випадку такий захід прокурорського реагування, як протест не може бути застосована, так як формально відсутнє яка суперечитиме законодавству норма права.
У цій ситуації належною мірою прокурорського реагування буде подання про усунення порушень закону, на застосування якої і орієнтує прокурорів п. 2.8. Наказу Генерального прокурора Російської Федерації від 02.10.2007 № 155 (ред. Від 29.10.2012) «Про організацію прокурорського нагляду за законністю нормативних правових актів органів державної влади суб'єктів Російської Федерації і місцевого самоврядування».
Наведені вище аргументи дозволяють також зробити висновок про те, що відсутність у Федеральному законі «Про прокуратуру Російської Федерації» окремої глави, присвяченій актами прокурорського реагування, негативно впливає на прокурорську практику їх застосування, не дозволяє систематизувати всі акти, а також дослідити кожен з актів, не використовуючи інше законодавство.
Детальна регламентація в Федеральному законі «Про прокуратуру Російської Федерації» застосування зазначених актів прокурорського реагування дозволить виключити існуючу правову невизначеність у порядку їх осмислення і реалізації.
Всі представлені в даній публікації зміни законодавства дозволили б підвищити ефективність використання актів прокурорського реагування, що в кінцевому підсумку зробило б певний позитивний вплив на дотримання законності в Російській Федерації.
1 Наряд прокуратури Чкаловського району м Єкатеринбурга Свердловської області, № 7 / 3-2013, т. 3. С. 48.
2 Наказ Генерального прокурора РФ № 400 від 28.12.2009 «Про організацію проведення антикорупційної експертизи нормативних правових актів» // Законність. № 4. 2010 року.
3 Наряд актів прокурорського реагування за дотриманням федерального законодавства і законністю правових актів. Протести і відповіді на них, документи до них прокуратури м Нягани за 2013 року, № 07-16, тому № 2. С. 35.
4 Наряд протестів в порядку нагляду на суперечать закону акти, документи Саткинськая міської прокуратури за 2013 року, № 20-2013, тому 1. С. 44.
PDF file.pdf
