Анотація: В статті узагальнені відомості про систему конституційно-договірного регулювання відносин органів влади Російської Федерації і її суб'єктів, яка передбачає широку правову нормативну базу для взаємодії між федеральним центром і суб'єктами РФ по різним аспектам міжнародного співробітництва.
Ключові слова: федеративний договір, регіональна політика, регіональна співпраця, транскордонне співробітництво, суб'єкт федерації, децентралізація, асиметричний федералізм, суверенітет, міжнародні відносини.
Namchak S. A.
Abstract: Article colligates the information about the system of constitutional and contractual regulations of the relations between the government authorities of the Russian Federation and its constituent territories . It requires a vast legal and normative base for interaction between the federal government and territories regarding the different aspects of international cooperation.
Keywords: Federative Treaty, regional policy, regional cooperation, transfrontier cooperation, constituent territory, decentralisation, assymetric federalism, sovereignty, international relations.
Згідно з Конституцією Російської Федерації, в даний час до складу РФ входять 83 суб'єкта: 21 республіка, 9 країв, 46 областей, 1 автономна область, 4 автономних округи (АТ), 2 міста федерального значення. Система органів державної влади суб'єктів визначається загальними принципами, що встановлюються федерацією. У кожному регіоні є законодавчий (представницький) орган (парламент, законодавчі збори) і виконавчий орган (уряд). У регіонах існує посаду вищої посадової особи (глава регіону, президент, губернатор), які наділяються повноваженнями законодавчими органами влади суб'єкта федерації за поданням Президента Росії. Росія також підрозділяється на вісім федеральних округів, в кожному з яких працює повноважний представник президента Росії. Суб'єкти федерації мають своє адміністративно-територіальний поділ.
Регіоналізм і регіоналізація - для Росії дуже актуальні поняття. Диспропорції в розвитку російських регіонів значні, при цьому невисокий рівень міжрегіональної співпраці та реалізації спільних міжрегіональних проектів, здатних допомогти їм вирішити економічні проблеми. На думку Е. Л. Верещагіній, що досліджувала цю тему, інструментарій національної регіональної політики поки недостатньо різноманітний і ефективний (Верещагіна, 2008). Відносини центру і регіонів в Російській Федерації не врегульовані належним чином, немає чіткого розмежування повноважень сторін.
За В. Н. Княгинин, вивчав державну регіональну політику Росії, до кінця 1990-х рр. країну відрізняла політика вирівнювання рівня індустріалізації регіонів, тобто державна модернізація (Княгинин, Електр. ресурс).
Згідно з висновками, представленими у доповіді «Про систему державного регулювання територіального розвитку», підготовленому Радою з вивчення продуктивних сил при Міністерстві економіки РФ в рамках проекту ТАСІС СМЕРУС 9503, стверджується, що історичні традиції Росії в територіальному розвитку пов'язані з пріоритетами стратегічного характеру (цит. За : там же). Так в XVII і початку XVIII століття - основна мета була «прорубати вікно в Європу», в XVIII столітті - вихід до Чорного моря. У другій половині XVIII і XIX столітті - освоєння Сибіру і Далекого Сходу. Аналітики РВПС стверджують, що реалізація стратегічних завдань не зводилася до завоювання території, основною метою було економічне освоєння. За радянських часів територіальні пріоритети також були чітко позначені, в 20-30 роки - підйом відсталих окраїн (Закавказзя, Середня Азія), в 30-початок 40-х років - індустріалізація Уралу і Сибіру, в 50-70 роки - прискорений розвиток східних районів , в 60-80 роки - формування великих територіально-виробничих комплексів.
Після розпаду Радянського Союзу (в грудні 1991 р) російське керівництво підписало Федеративний договір, який закріпив нові правила взаємовідносин центру і регіонів. Автори договору спробували зберегти єдність країни, сформувавши основи федерації. У грудні 1993 р на загальноукраїнському референдумі була прийнята федеральна Конституція. Колишня регіональна політика з розпадом СРСР вичерпала себе, нової політики регіонального розвитку Росії, на думку російських дослідників, ще не було створено. У тому, що Росії потрібна продумана регіональна політика, яка враховувала б специфіку територій, впевнена і вітчизняний дослідник федеративних відносин Н. Ю. Лапіна. У своєму дослідженні вона виділяє три періоди в стосунках федерального центру і суб'єктів федерації в пострадянський період: стихійна децентралізація; асиметричний федералізм; рецентралізації Росії (Лапіна, Електр. ресурс).
Б. Н. Ельцин в Уфі 6 серпня 1990 р виголосив свою знамениту фразу «Беріть суверенітету стільки, скільки хочете», яка послужила керівництвом до дії. За країні пройшов «парад суверенітетів». Найбільшою політичної та економічної самостійності вдалося досягти національним республікам. У 1991-1993 рр. у багатьох з них пройшли вибори президентів, були прийняті власні конституції. Процес перерозподілу повноважень між центром і регіонами ніким не контролювався і прийняв форму стихійної децентралізації. Центр досяг з регіонами компромісу «повноваження - в обмін на політичну лояльність».
Період 1994-2000 рр. характеризується Н. Ю. Лапіної як «асиметрична федерація». Почалася формалізація відносин між федеральним центром і суб'єктами РФ. Конституція 1993 р закріплювала за суб'єктами федерації право формувати власну законодавчу базу і самостійно встановлювати систему регіональної влади. До основних характеристик «асиметричною федерації» відносяться: двосторонній характер взаємодії між главою держави і регіональними лідерами; фактична нерівність суб'єктів федерації між собою і у відносинах з центром; відсутність універсальних правил у відносинах «центр - регіони» (там же).
З обранням В. В. Путіна в березні 2000 р почався новий, третій, період у відносинах центру і регіонів. Була розпочата інтеграція російського простору, перерозподіл ресурсів і повноважень на користь федерального центру, що дозволило Н. І. Ларіної назвати в своїй роботі російський федералізм «унітарною федералізмом» (Ларіна, 2006).
Формування єдиного правового, економічного, адміністративного простору почалося з вибудовування «владної вертикалі». Були створені нові інститути, покликані контролювати регіональну владу (федеральні округи), система двосторонніх договорів скасовувалася, встановлювалися принципи «бюджетного унітаризму».
У вересні 2004 р Кремль приступив до нового етапу політичного реформування: вибори глав регіонів скасовувалися, затверджувався новий порядок виборів в федеральні і регіональні представницькі органи влади. Одночасно почалося укрупнення регіонів за рахунок ліквідації складені суб'єктів федерації.
На тлі цих подій, з початку 1990-х рр. збільшувалася роль російських регіонів, які заявили про себе як недержавних гравців, за термінологією О. Н. Барабанова (Барабанов, 2000). У ці роки почала зростати вплив російських регіонів на зовнішню політику Росії. Суб'єкти Російської Федерації почали активно розвивати міжнародне співробітництво, проявляючи при цьому свою регіональну специфіку, властиву як етнічним республікам, так і промислово розвинутих регіонів, столичним мегаполісів, що акумулює зовнішньоторговельні потоки і фінансові ресурси, прикордонних територій.
Згідно з визначенням О. Б. Александрова російський регіоналізм середини 2000-х рр. можна визначити як політичну практику, що сформувалася на тлі децентралізації державної влади і зміцнення адміністративно-територіальних форм управління суспільними процесами (Александров, 2005).
Стосовно сфери міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків регіонів (недержавних акторів) склалася в Росії система конституційно-договірного регулювання відносин органів влади Федерації і її суб'єктів являє собою комплекс, що складається з декількох блоків. Це: конституційні положення (принципи), Федеративний договір, норми договорів про розмежування повноважень і предметів введення (великі договори), федеральні закони, юридичні встановлення зі спеціальних договорів, які відносяться виключно до сфери міжнародних відносин.
Розглядаючи законодавчу базу російського регіоналізму, ми бачимо, що відповідно до чинної Конституції (стаття 5, п. 2), деякі регіони РФ (республіки) позначені як «держав». Також пункт 3 статті 5 говорить, що одним з принципів федеративного устрою Росії є розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади її суб'єктів. Воно здійснюється Конституцією, Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень (стаття 11, п. 3).
Пункт 4 статті 15 Основного закону констатує, що «загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародних договорів Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором України встановлено інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору ».
Відповідно до пункту «о» статті 72 Конституції РФ в спільному веденні Російської Федерації і її суб'єктів знаходяться «координування міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації, виконання міжнародних договорів Російської Федерації».
Стаття 73 Конституції РФ говорить: «Поза межами ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації суб'єкти Російської Федерації мають всю повноту державної влади».
Звернувшись до інших нормативних джерел, необхідно відзначити Договір Російської Федерації та Республіки Татарстан «Про розмежування предметів ведення і взаємне делегування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Татарстан» від 15 лютого 1994 року (Договор ..., Електр. Ресурс) . До середини 1998 року, в Федерацією було підписано 42 подібних індивідуальних договору з 46 областями України.
У договорі з Татарстаном містяться різні норми, частина з яких має пряме відношення до визначення статусу Республіки Татарстан у зовнішніх зносинах. Наприклад, генеральна норма, що закріплює право Республіки Татарстан брати участь в міжнародних і зовнішньоекономічних відносинах, міститься в преамбулі договору. Далі, норма набуває конкретику. Згідно з пунктом 11 статті II органи державної влади Республіки Татарстан здійснюють повноваження державної влади, в тому числі «беруть участь в міжнародних відносинах, встановлюють відносини з іноземними державами і укладають з ними угоди, які не суперечать Конституції і міжнародним зобов'язанням Російської Федерації, Конституції Республіки Татарстан і цим Договором , беруть участь в діяльності відповідних міжнародних організацій »(там же). Відповідно до пункту 13 цієї ж статті «самостійно здійснюють зовнішньоекономічну діяльність. Розмежування повноважень у галузі зовнішньоекономічної діяльності здійснюється окремою Угодою »(там же).
Стаття IV розглянутого договору констатує виняткову компетенцію Російської Федерації і її органів, за пунктом 9 - зовнішню політику і міжнародні відносини РФ, її міжнародні договори, питання війни і миру, за пунктом 10 - зовнішньоекономічні відносини РФ.
Договір Російської Федерації та Республіки Татарстан вперше в практиці російського федералізму дав чітку схему виняткових повноважень та предметів відання Російської Федерації і Республіки Татарстан, а також визначив зону їхньої спільної діяльності.
Першими федеральними законами, прийнятими для регулювання взаємовідносин федерального центру і суб'єктів у міжнародній сфері, були федеральний закон вiд 13 жовтня 1995 р №157-ФЗ «Про державне регулювання зовнішньоторговельної діяльності» (зі змінами від 8 липня 1997 року, 10 лютого 1999 р .), який втратив чинність у зв'язку з прийняттям федерального закону від 08 грудня 2003 року "Про основи державного регулювання зовнішньоторговельної діяльності» №164-ФЗ, який набрав чинності з 18 червня 2004 року, і федеральний закон «Про міжнародні договори Російської Ф дерации »від 15 липня 1995 р №101-ФЗ (зі змінами від 1 грудня 2007 року).
Федеральний закон «Про основи державного регулювання зовнішньоторговельної діяльності» №164 від 08.12.2003 (в ред. Федеральних законів від 22.08.2004 №122-ФЗ, від 22.07.2005 №117-ФЗ, від 02.02.2006 №19-ФЗ, від 03.11.2010 №285-ФЗ, від 08.12.2010 №336-ФЗ, від 11.07.2011 №200-ФЗ) визначає повноваження Російської Федерації і суб'єктів РФ в області зовнішньоторговельної діяльності з метою забезпечення сприятливих умов для зовнішньоторговельної діяльності, а також захисту економічних і політичних інтересів Росії. Стаття 6 визначає предмети ведення і повноваження Російської Федерації, закріплює 14 предметів ведення РФ в області зовнішньоторговельної діяльності, стаття 8 визначає «Повноваження органів державної влади суб'єктів РФ в області зовнішньоторговельної діяльності», в ній визначені 6 повноважень суб'єктів РФ в області зовнішньоторговельної діяльності.
Зокрема, встановлено, що суб'єкти РФ в області зовнішньоторговельної діяльності в межах своєї компетенції мають право на:
- проведення переговорів та укладання угод про здійснення зовнішньоекономічних зв'язків з суб'єктами іноземних федеративних держав, адміністративно-територіальними утвореннями іноземних держав, а також за згодою Уряду Російської Федерації з органами державної влади іноземних держав;
- зміст своїх представників при торгових представництвах Російської Федерації в іноземних державах за рахунок коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації за узгодженням з федеральним органом виконавчої влади, зазначеним у частині 3 статті 13 цього ФЗ, і Міністерством закордонних справ Російської Федерації;
- відкриття представництва в іноземних державах з метою реалізації угод про здійснення зовнішньоекономічних зв'язків в порядку, встановленому законодавством Російської Федерації;
- здійснення формування і реалізації регіональних програм зовнішньоторговельної діяльності;
- інформаційне забезпечення зовнішньоторговельної діяльності на території суб'єкта Російської Федерації;
- створення страхових і заставних фондів в області зовнішньоторговельної діяльності на території суб'єкта Російської Федерації.
Стаття 9 «Взаємодія федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації» свідчить, що «Федеральний орган виконавчої влади, зазначений у частині 3 статті 13 цього ФЗ, зобов'язаний узгоджувати з відповідними органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації проекти планів і програм розвитку зовнішньоторговельної діяльності, які зачіпають інтереси суб'єктів Російської Федерації і знаходяться в межах їх компетенції ».
При цьому, пункт 4 статті 9 визначає, що «Органи виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації зобов'язані інформувати федеральний орган виконавчої влади, зазначений у частині 3 статті 13 цього ФЗ, про всі заходи, вжиті суб'єктом Російської Федерації з питань спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації в області зовнішньоторговельної діяльності ».
Глава 11, стаття 46 цього ФЗ візначає заходь, что спріяють розвитку зовнішньоторговельної ДІЯЛЬНОСТІ «Уряд Російської Федерации и органи віконавчої власти суб'єктів Російської Федерации в рамках своєї компетенції здійснюють відповідно до міжнародніх договорів Російської Федерации, законодавством Російської Федерации заходь (включаючі необхідне їх фінансування) , что спріяють розвитку зовнішньоторговельної ДІЯЛЬНОСТІ, в тому чіслі забезпечують: кредитування учасников зовнішньоторговельної ДІЯЛЬНОСТІ; Функціонування систем гарантій и страхування експортно кредитів; організацію торговельних виставок и ярмарків, спеціалізованіх сімпозіумів та конференцій та участь в них; проведення кампаній (в тому числі рекламних) з просування російських товарів, послуг, інтелектуальної власності на світові ринки ».
Федеральний закон «Про міжнародні договори Російської Федерації» від 15 липня 1995 р №101-ФЗ (зі змінами від 1 грудня 2007 року) також розглядає повноваження Федерації і суб'єктів РФ у сфері укладення міжнародних договорів, при цьому стаття 3 говорить: «В відповідно до Конституції РФ висновок, припинення і призупинення дії міжнародних договорів Російської Федерації перебувають у віданні Російської Федерації ». Стаття 4 цього ФЗ визначає процедуру за міжнародними договорами, які зачіпають повноваження суб'єкта РФ, так, згідно з пунктом 1 статті 4 такий міжнародний договір «укладається за погодженням з органами державної влади зацікавленого суб'єкта Російської Федерації, на які покладено відповідну функцію». Згідно з пунктом 2 статті 4 №101-ФЗ основні положення такого міжнародного договору «направляються федеральними органами виконавчої влади або уповноваженими організаціями органам державної влади зацікавленого суб'єкта Російської Федерації, на які покладено відповідну функцію. Надійшли пропозиції розглядаються при підготовці проекту договору ». Відповідно до пункту 1 статті 8 даного ФЗ «Рекомендації щодо укладення міжнародних договорів РФ можуть представлятися в залежності від характеру порушених питань на розгляд Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації, кожної з палат Федеральних Зборів Російської Федерації, суб'єктами Російської Федерації в особі їх відповідних органів державної влади ».
У 1999 р був прийнятий федеральний закон «Про порядок координації міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ» від 04 січня 1999 №4-ФЗ, який відповідно до статті 72 Конституції РФ встановлює загальний порядок координації міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації, містить правові гарантії забезпечення прав і законних інтересів суб'єктів Російської Федерації при встановленні і розвитку міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків.
Так, пункт 1 статті 1 №4-ФЗ від 04.01.1999 визначає право суб'єктів Російської Федерації на здійснення міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків «Суб'єкти Російської Федерації в межах повноважень, наданих їм Конституцією РФ, федеральним законодавством і договорами між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень, мають право на здійснення міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків з суб'єктам підприємни тами іноземних федеративних держав, адміністративно-територіальними утвореннями іноземних держав, а також на участь в діяльності міжнародних організацій в рамках органів, створених спеціально для цієї мети. Суб'єкти Російської Федерації за згодою Уряду Російської Федерації можуть здійснювати такі зв'язки і з органами державної влади іноземних держав ».
Закон прописує певну процедуру здійснення міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ в статтях 4-5, стаття 4 передбачає, що проекти угод про здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ повинні узгоджуватися в МЗС РФ, а після підписання відповідно до статті 5 підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції і включенню в державний реєстр.
ФЗ №4-ФЗ від 04 січня 1999 р закріплений в Концепції зовнішньої політики РФ від 15 липня 2008 р де йдеться про те, що «суб'єкти РФ розвивають свої міжнародні зв'язки відповідно до Конституції РФ, ФЗ від 04 січня 1999 року« Про порядок координації міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ »і іншими законодавчими актами» (Концепція зовнішньої ..., 2008: Додати Електр. ресурс). Концепція зовнішньої політики встановлює, що МЗС РФ та інші федеральні органи виконавчої влади зобов'язані надавати суб'єктам РФ сприяння в здійсненні цих зв'язків, підкреслюючи при цьому, що «Розвиток регіонального та транскордонного співробітництва є важливим резервом двосторонніх зв'язків з відповідними країнами і регіонами в торговельно-економічній, гуманітарній та інших областях ».
Також розпорядженням Уряду РФ від 09 лютого 2001 року №196-р було затверджено «Концепцію прикордонного співробітництва в Російській Федерації», яка визначила «цілі, принципи та пріоритети в діяльності федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, організацій і громадян у сфері прикордонного співробітництва ».
Дана концепція була докладно розглянута в дослідженні О. Б. Александрова. Автор зазначає, що вона стала одним з перших документів, в якому повноваження на здійснення прикордонного співробітництва визнаються і закріплюються не тільки за федеральним центром і регіонами, а й за органами місцевого самоврядування, що свідчить про новий підхід федерального центру до проблеми місцевого самоврядування (Александров, 2005). При цьому, О. Б. Александров робить особливий акцент на те, що Концепція не накладає на органи місцевого самоврядування ніяких зобов'язань за погодженням зовнішньоекономічних ініціатив з органами влади суб'єкта федерації.
Розширюється договірна база міжрегіонального співробітництва. На основі професійної допомоги МЗС РФ російські регіони активно працюють над проектами нових угод із зарубіжними партнерами.
Таким чином, як ми бачимо, система конституційно-договірного регулювання відносин органів влади Російської Федерації і її суб'єктів передбачає широку правову нормативну базу для взаємодії між федеральним центром і суб'єктами РФ по різним аспектам міжнародного співробітництва. В цілому ж, очевидно, що Росія поки знаходиться на шляху до зваженої і багатоаспектною регіональної політики.
список літератури
Верещагіна, Е. Л. (2008) Європейські організації міжрегіонального співробітництва: вплив на процес прийняття рішень в ЄС (1980-ті - 1990-ті рр.). М.
Княгинин, В. Н. Державна політика регіонального розвитку в Росії [Електр. ресурс] // Російське експертне огляд. №7. URL: http://www.rusrev.org/content/data/article/file/st32_819.pdf (Дата звернення: 14.02.2012).
Лапіна, Н. Ю. (2006) «Центр-регіони» в пострадянській Росії: історія, механізми взаємодії, сценарії майбутнього [Електр. ресурс] // Політична експертиза. №2. URL: http://www.politex.info/content/view/239/30/ (Дата звернення: 14.02.2012).
Ларіна, Н. І. (2006) Державне регулювання регіонального розвитку: просторова структура влади і регіональна економічна політика: автореф. ... д. Ек. н. Новосибірськ.
Александров, О. Б. (2005) Регіони в зовнішній політиці Росії. Роль Північно-Заходу. М.: МГИМО (У) МЗС Росії.
Договір Російської Федерації та Республіки Татарстан «Про розмежування предметів ведення і взаємне делегування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Татарстан» від 15.04.1994 [Електр. ресурс] // Казанський центр федералізму і публічної політики. URL: http://www.kazanfed.ru/docum/dogovor/1/ (Дата звернення: 12.02.2012).
Концепція зовнішньої політики РФ (2008) [Електр. ресурс] // Президент Росії. Офіційний сайт. URL: http://kremlin.ru/acts/785 (Дата звернення: 12.02.2012).
Барабанов, О. Н. (2000) Тенденції регіоналізації в Європі та інтереси Росії // Світова політика і міжнародні відносини на порозі нового тисячоліття / під ред. М. М. Лебедєвої. М.
Завантажити файл статті 6-Namchak.pdf [295,79 Kb] (cкачиваний: 43)
До Змісту номери
