Невід'ємною характеристикою демократичної форми державного управління є можливість громадян брати участь в процесі формування державної політики. Без розвиненого громадянського суспільства і реального забезпечення громадського контролю над діяльністю органів влади неможливо говорити про розвиток демократичних реформ. У цьому все ми переконалися на досвіді нашої країни, яка пережила в своїй новітній історії дві революції, що призвели до падіння авторитарних режимів з такими рисами, як сімейність, клановість, корумпованість, продажність, придушення прав і свобод громадян і, в кінцевому підсумку, - ігнорування і забуття національних інтересів країни.
Протягом багатьох років влада і громадяни жили практично в різних паралельних світах. Відчуження простих громадян від процесу прийняття рішень, що стосуються їхнього щоденного життя і майбутніх перспектив, вибудовування внутрішньої і зовнішньої політики відповідно до інтересів вузької групи можновладців призвели до величезної прірви між владою і простими громадянами, недовірі до державних інституцій і системи правосуддя.
після квітня 2010 року з особливою гостротою постало питання про те, як повернути довіру громадян до державної влади і домогтися того, щоб державні органи працювали на благо країни і всього народу. За великим рахунком, встановлення і зміцнення влади народу є метою Квітневої народної революції, заради якої в ті драматичні дні віддали свої життя наші герої. І перед здоровими силами нашого суспільства сьогодні стоїть без перебільшення історичне завдання - зробити незворотними демократичні процеси, пройти «точку неповернення», унеможливити відкат до авторитаризму і диктатури.
Практично з перших днів після 7 квітня 2010 року, фактично піднявши влада з підлоги, ми почали налагоджувати втраченого взаємодії громадян і влади, надання процесу прийняття рішень більшої прозорості і демократичності, ліквідації всіляких корупційних схем, які обплутали все суспільство.
Будучи послом в Лондоні, я бачила роботу консультативних рад при міністерствах приблизно з таким же набором повноважень, як в громадських наглядових радах. У Росії діє Громадська палата - інститут, що зв'язує владу з людьми, з проблемами на місцях. І у нас в країні всього два роки тому намагалися створити таку палату. Але призначена з членів партії «Ак-Жол», яка фінансується з держбюджету і повністю контрольована Адміністрацією тодішнього Президента Киргизької Республіки, ця палата не зуміла налагодити зв'язки з суспільством і фактично служила прикриттям для узурпації влади антинародним режимом. Не дивно, що здорові сили суспільства виступили проти такої імітації громадянського моніторингу. Неурядові організації країни не співпрацювали і не визнали цю палату, наші правозахисники обгрунтовано піддали цю ідею бакієвські влади жорсткій критиці.
Перед нашими очима був досвід створення Наглядової ради при Громадській телерадіокорпорації. З яким боєм йшло його становлення! Цивільний контроль над основним каналом країни став одним з десяти вимог до бакієвські влади, яке було сформульовано нашою опозицією в передреволюційний час квітня 2010 року. Нарешті, сьогодні робота Ради на ОТРК налагоджена. Жогорку Кенеш (парламент) прийняв закон про його функціонуванні.
Створений Рада стала гарантією невтручання влади в інформаційну політику головного телеканалу, запорукою його трансформації з державного в громадський, з пропагандистської машини авторитарного режиму - в платформу, яка відображатиме реальність ситуації і плюралізм думок. І сьогодні всі ми вже можемо бачити результати роботи наглядової ради ОТРК, зростання незалежності каналу, кардинальна зміна редакційної політики. Уже під час минулорічних парламентських виборів все конкуруючі партії змогли отримати рівний доступ до ефіру. Створений Художня рада ОТРК провів аналіз програмної продукції, багато втратили актуальність програми були зняті з виробництва, замість них стали реалізовуватися нові проекти. Були відкриті власна школа журналістики, громадська приймальня для встановлення зворотного зв'язку при створенні передач, власний прес-центр.
Ми вирішили використовувати різні механізми залучення громадськості до прийняття державних рішень і моніторингу їх виконання. Одним з таких механізмів взаємодії влади та громадськості стали громадські наглядові ради (ОНБ), створені при органах державної влади.
Роза Отунбаєва
За останні півтора року тут ми виконали велику роботу, пройшовши на цьому шляху кілька етапів. Спочатку в 2010 році ми створили в якості пілотних громадські ради в 10 держструктурах, де питання забезпечення прозорості і відкритості носили надзвичайно актуальний характер. При цьому особливу увагу було приділено таким стрижневим секторам нашої економіки, як гірничодобувна промисловість і енергетичний сектор. І тут нам дуже знадобився світовий досвід, накопичений в рамках широко визнаною на міжнародному рівні Ініціативи прозорості видобувних галузей (ІПДО). Піднята в 2002 році, ця ініціатива ставила собі за мету розрубати «гордіїв вузол», коли багаті нафтою і газом країни на всіх континентах, де працюють найбільші транснаціональні світові кампанії, десятиліттями залишаються найбіднішими країнами. Інвестиції не дають віддачу для народів цих країн. Ставилося завдання простежити потрапляння грошей з рук кампаній до бюджетів нафтоносних країн. За спеціальною схемою проводиться аудит газо-нефтекампаній на базі їх звітів суспільству. Йде зіставлення цифр: чи дійсно гроші доходять до народу. Киргизька Республіка, включившись в цю світову ініціативу (ІПДО), пройшовши всі необхідні процедури, стала однією з двох пострадянських країн, визнаних міжнародним співтовариством як країна, що відповідає всім критеріям ІПДО. Однією з найважливіших кампаній, які увійшли в цю програму, є «Центерра», що працює на Кумтор.
Ми не зупинилися на гірничодобувної галузі і вирішили поширити принцип прозорості на енергетику, створили Ініціативу прозорості паливно-енергетичного комплексу Киргизької Республіки (ІПТЕК). Сьогодні ведеться аудит найбільших енергокампаній країни силами міжнародних аудиторів, а адже туди всього два роки тому був геть закритий в'їзд навіть для депутатів Жогорку Кенеша.
На другому етапі ми приступили до розширення мережі ОНБ, створивши їх при 41 держоргані. Це завдання ми вирішили до середини 2011 року. Паралельно, за власною ініціативою з місць, розгорнулася робота по створенню ОНБ і при органах місцевого самоврядування. Тут ми прагнули вибудувати міст взаєморозуміння між народом і владою через формування таких рад, які були покликані не тільки грати роль «ока всевидючого», а й служити джерелом формування альтернативного бачення в питаннях стратегічного розвитку окремих галузей національної економіки та окремих сфер розвитку суспільства.
Що цікаво, в цьому пориві ОНБ були створені в правоохоронних відомствах, в Міноборони і успішно працюють. Зовсім недавно це були закриті, не доступні людям установи, чия робота викликала сильну критику суспільства. І сьогодні їх роботу критикують часом гостріше, ніж раніше, але ОНБ при ДКНБ, МВС, МО, ДСВП дійшли до самих затаєних куточків в цих відомствах, в разі потреби в них відкритий доступ журналістам, правозахисникам. Стало більше прозорості, відкритості, діалог з суспільством став регулярним, високі чини в цих відомствах без зволікань відгукуються на всі дзвінки та запитання членів ОНБ.
Тепер, створивши необхідну основу, ми приступили до реалізації конкретних цільових проектів. Зокрема, мова йде про створення Ради щодо забезпечення прозорості фінансової діяльності Центру транзитних перевезень «Манас». Згідно з моїм Указом була проведена робота з відбору членів Ради. Днями відбулося перше засідання Ради, на якому було обрано його керівництво. Тепер Раді належить виконати дуже важливу і потрібну для нашого суспільства роботу.
Таким чином, за відносно короткий період часу була проведена велика робота. При цьому ми йшли невторованим шляхом. Ми накопичили перший досвід, побачили прорахунки і помилки. Це цілком зрозуміло, враховуючи піонерський характер нашої роботи. Але головну мету нам вдалося досягти - громадські ради заробили, нам вдалося створити громадську майданчик, на якій мешканці Киргизстану з активною громадянською позицією і професійним досвідом можуть внести свій вклад в формування демократичних інструментів співпраці громадськості та органів влади і управління. В даний час ОНБ стали являти собою конструктивну, «немітінговую» модель вираження, представляти різний спектр думок в суспільстві по суспільно-значущих питань.
Сьогодні можна підвести певну риску під організаційним етапом створення цієї принципово нової структури і осмислити перші результати діяльності ОНБ. В першу чергу, на думку багатьох представників громадянського сектору, модель ОНБ зарекомендувала себе позитивно. Поради інформують суспільство про важливі події та процеси, виступають зі зверненнями, змушуючи керівництво держорганів реагувати на свої дії.
Поради були покликані проводити експертизу стратегічних рішень, і ми можемо констатувати, що дана функція почала здійснюватися в реальній практиці. Більш того, громадська експертиза набула якісно новий формат. Показовим прикладом у цьому сенсі є підготовка експертних висновків по злободенних питань на спільних засіданнях відразу декількох ОНБ. Такі, наприклад, укладення шести ОНБ (Мінекономрозвитку, Мінфіну, Мінсоцпраці, соцфондів, ДПС, фіннагляду при Уряді КР) по спробі впровадження в республіці обов'язкового страхування.
Іншим прикладом є вироблення і надання відповідним органам рекомендацій з питання вступу Киргизстану до Митного союзу, а також по кредитній політиці в енергетичному секторі.
ОНБ при Міністерстві енергетики КР успішно провів у вересні 2011 року міжнародну конференцію «Формування діалогу з Ініціативи прозорості в паливно-енергетичному комплексі» за участю 100 представників з 12 країн Центральної та Південної Азії, Америки, які високо оцінили прихильність в просуванні прозорості управління з боку нової влада країни. За підсумками проведення конференції була прийнята підсумкова резолюція, метою якої є подальше просування і розширення ефективного і міцного управління енергетичним сектором.
ОНБ при Міністерстві природних ресурсів КР розглянув питання «Про стан освоєння золоторудних родовищ, виданих ліцензій на право користування надрами з метою розробки». Було виявлено, що ліцензії на право користування надрами видаються з порушеннями Закону КР «Про надра», без оголошення тендерного конкурсу і укладення генеральної угоди. Була створена робоча група, яка за підсумками перевірки внесла рекомендації: проводити конкурси на отримання прав користування надрами, відповідно до положення «Про порядок ліцензування надрокористування»; в ліцензійну угоду включати генеральну угоду між міністерством природних ресурсів і ліцензіатами; в робочій програмі строго передбачати рекультиваційні роботи після завершення експлуатаційних робіт.
Роза Отунбаєва
Помилково вважати, що роль ОНБ вичерпується тільки лише критикою. У частині рад вже є власне бачення розвитку галузі, як, наприклад, в ОНБ при Госалко, Міністерства юстиції, Державної комісії у справах релігії. До дослідження корпоративного управління в компаніях з великою державною часткою приступили ОНБ при Мингосимущества і при Міненерго. ОНБ при ДКНБ КР допоміг відокремити правду від вигадки за багатьма резонансними справами, щодо застосування тортур під час слідства.
Багато ОНБ змогли визначити для себе пріоритетні завдання: наприклад, Рада при Держкіно - оцифровку і збереження «золотого фонду» киргизького кіно, легалізацію і маркетинг кінопрокату; ОНБ при Госархстрое - поправки до Національної Програму житлового будівництва; ОНБ при Держагентстві із запобігання розповсюдженню наркотиків - розробку і просування Концепції антинаркотичної політики КР і закону про профілактику хімічних залежностей.
Іншим важливим досягненням стало розвиток співпраці між членами ОНБ, створених при різних органах влади. Вже існує практика обміну досвідом та спільного аналізу проблем. Йде активне формування спільних груп ОНБ по найбільш злободенних питань: моніторингу автоматизованих систем, моніторингу стану нормативно-правової бази держорганів, моніторингу стану видачі ліцензій та інших дозвільних документів в держорганах; моніторингу стану надання платних послуг відомствами; моніторингу кадрової політики, зовнішньої допомоги та ін.
Така кооперація - знак того, що громадські наглядові ради стають самостійною силою. Про це ж свідчать ініціативи окремих представників ОНБ, що розробляють механізми зміцнення і інституціоналізації ОНБ. Тепер справа за практичним втіленням цих рекомендацій.
Хотіла б нагадати всім керівникам і представникам держорганів, що вся діяльність держави, його уряду, повинні бути націлені на спільне благо, на вирішення соціальних проблем, підпорядкована інтересам народу.
Відмахуючись від ОНБ як від настирливої мухи, а по суті, відмовляючись від контролю, чужого ока, окремі чиновники в міністерствах вважають, що це мій винахід. Сподіваються, що вони відімруть, як тільки я покину свій нинішній пост. Хотіла б нагадати, що ОНС - не конкуренти органам влади і не їх контролери. Це рівноправні партнери і ваші помічники.
Одночасно звертаюся і до членів ОНБ. До складу рад увійшли лідери громадських рухів, ветерани галузей, заслужені управлінці, журналісти, правозахисники, науковці, представники бізнесу. Багато з них мають широку підтримку і особистий авторитет в суспільстві, чимало зробили для просування громадських ініціатив, для утвердження демократичних прав і свобод громадян.
Близько 500 людей прийшли до рад з власної волі, за велінням серця, працюють на волонтерських засадах. Вони втомилися критикувати владу, що відбувається з боку, вони хочуть вкласти свої сили, експертизу в реальні зміни, внести свій внесок в проведення громадських експертиз, громадського контролю, а також в вироблення рекомендацій органам влади. Головне - на ділі досягти зростання впливу громадян і громадських інститутів на владу.
Як і у всякому новій справі, майбутні перспективи розвитку ОНБ багато в чому будуть залежати від вашої громадянської позиції. Проявіть своє вміння співпрацювати, консолідувати зусилля інших груп суспільства. Зберіть навколо себе і активізуйте експертні співтовариства по всій країні. Залучіть в громадську роботу найширші верстви населення, щоб громадяни на практиці розуміли, як влаштована влада в країні, щоб не відчували себе відчуженими від прийнятих владою рішень.
ОНБ можуть і повинні активніше брати участь в обговоренні законопроектів. Необхідно досягти розуміння, що ступінь впливу громадської ради залежить не тільки від доброї волі і ступеня зацікавленості того органу, при якому створена рада, але багато в чому - від професійного рівня членів ОНБ, від їх авторитету, і вміння доносити свою точку зору, відстоювати і аргументувати її.
У зв'язку з цим я хотіла б зупинитися на одному дуже важливому питанні. Нам треба рухатися далі. Сьогодні всі ми встали перед необхідністю вирішення черговий, але дуже важливого завдання - створення необхідної правової основи, що регулює діяльність у країні інституту громадського контролю. Нам необхідно вирішити цю задачу до кінця року. Якщо ми її вирішимо, чи зуміємо на законодавчому рівні закріпити правові основи діяльності органів громадського контролю, тоді ми зможемо різко звузити можливість ревізії виконаної роботи і створити гарну базу для подальшої роботи незалежно від зміни керівних осіб, яка відбудеться після майбутніх президентських виборів.
Зараз підготовлено законопроект «Про громадські наглядових радах та інших органах громадського контролю». В рамках створеної робочої групи його підготували окремі члени ОНБ і залучені юристи.
Основні положення законопроекту були обговорені у вересні 2011 року на конференції. В її роботі взяли участь депутати Жогорку Кенеша Киргизької Республіки, міжнародні експерти в галузі управління, оцінки національної та субнаціональної прозорості і боротьби з корупцією, члени ОНБ, представники держорганів і органів місцевого самоврядування.
У підготовці та обговоренні законопроекту взяли діяльну участь багато членів ОНБ, яким небайдужа ідея реального забезпечення громадського контролю за діяльністю органів влади. Користуючись нагодою, хотіла б висловити всім їм слова глибокої вдячності за їхню працю і внесений вклад в цю важливу роботу.
Законопроект розміщений на сайті «ons.kg», найближчим часом його передбачається винести на широке обговорення.
Розраховую на підтримку тих депутатів Жогорку Кенеша, яким небайдуже майбутнє країни.
Сподіваюся, що громадянське суспільство прийме найактивнішу участь в просуванні цього законопроекту в стінах парламенту.
Переконана, що спільними зусиллями всіх здорових сил нашого суспільства ми зможемо в XXI столітті перетворити наш Киргизстан в розвинену країну, зробити нашу Батьківщину вільною і демократичною, сучасною і процвітаючою державою, гідним членом світової спільноти.
Роза Отунбаєва, Президент Киргизької Республіки
Міжнародне інформаційне агентство «Фергана»
