Відповідальність суб'єкта Російської Федерації за безпеку, збереження єдності
Савін В.Н, депутат Московської обласної Думи
Розвиток демократичних принципів державного управління стосовно до органів державної влади, посадових осіб немислимо без відповідального їх ставлення до питань збереження та зміцнення єдності і територіальної цілісності РФ.
Суперечливість окремих положень Конституції РФ з питань федеративного устрою держави, тривала бездіяльність федеральних органів державної влади щодо законодавчого врегулювання федеративних відносин, протидії відцентровим тенденціям в становленні федералізму в Росії призвели до того, що існуючі до недавнього часу відносини органів державної влади суб'єктів РФ з федеральними органами державної влади, виходячи з конституцій і статутів суб'єктів РФ, носили і носять не одинак овий характер і нерідко суперечать Конституції РФ. Так, ст. 2 Конституції Тиви було встановлено, що в період надзвичайних ситуацій, політичного і державного кризи на території Республіки Тива діє Конституція і закони Республіки Тива. Тим самим проголошувалася можливість верховенства нормативно-правових актів суб'єкта РФ над федеральним законодавством не тільки з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів, встановлених ст. 72 Конституції РФ, а й з предметів виняткового ведення РФ, встановлених ст. 71 Конституції РФ, що прямо порушує положення ст. 76 Конституції РФ, яка говорить про те, що з предметів ведення РФ приймаються федеральні конституційні закони та федеральні закони, що мають пряму дію на всій території РФ. Закони та інші нормативно-правові акти суб'єктів РФ не можуть суперечити федеральним законам, прийнятим як з предметів ведення РФ, так і з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів.
Державність Татарстану наділялася такими атрибутами, як необмежений суверенітет, асоційоване членство в складі РФ, міжнародна правосуб'єктність, верховенство республіканського законодавства.
У конституціях деяких республік у визначенні державно-правового статусу були введені норми, що закріплюють особливу роль корінних націй. Так в ч. 1 ст. 60 Конституції Республіки Бурятія встановлювалося: "Республіка Бурятія утворена в результаті реалізації права бурятської нації на самовизначення" і далі в ч. 4 цієї статті було записано, що рішення на референдумах вважаються прийнятими, якщо за них проголосувало більше половини громадян республіки, в тому числі понад половини громадян бурятської національності, які взяли участь в голосуванні. Ця норма обмежувала права інших націй і народів, що проживають в республіці, і суперечила п. 1 ст. 3 тієї ж Конституції, де визначено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади в республіці Бурятія є її багатонаціональний народ.
Відповідно до ст. 3 Конституції Республіки Комі тільки народ Комі був джерелом державності республіки Комі. Через національний пріоритет визначали свій статус Удмуртська Республіка та Республіка Башкортостан. Подібні приклади можна привести і по ряду установчих документів інших суб'єктів РФ.
Специфіка і швидкість змін політичної та соціально-економічної ситуації в країні, відсутність чіткого законодавчого розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ наполегливо вимагали дозволу проблем розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними та регіональними органами державної влади. Своєрідним інструментом вирішення цих проблем могли стати договірні відносини органів державної влади РФ і органів державної влади суб'єктів РФ про розмежування предметів ведення і повноважень. Можливість укладення подібних договорів передбачена ч. 3 ст. 11 Конституції РФ.
Не заперечуючи позитивну роль договірного процесу в справі політичного врегулювання конфліктних ситуацій між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ у справі зміцнення російської державності, збереженні єдності і територіальної цілісності Росії, слід зазначити, що нерідко в договорах навіть предмети ведення, віднесені Конституцією РФ до виключного відання РФ (оборона, безпека, оборонне виробництво, виробництво отруйних речовин і т.д.) включалися в пере чень предметів спільного ведення.
У ряді договорів виняткові повноваження РФ включалися в перелік повноважень суб'єктів РФ.
Не краще йдуть справи і з повноваженнями з предметів спільного ведення. Дуже часто в договорах вони включалися в перелік повноважень органів державної влади суб'єкта РФ.
Існуюча до прийняття і вступу в силу ФЗ від 24.06.99 № 119-ФЗ "Про засади і порядок розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації" практика договорів і угод поглиблювала відмінності в правовому статусі суб'єктів РФ . Вона підвела до того, що виникла асиметрія в політичному і державно-правове становище різних суб'єктів РФ.
Почалися спроби через теорію цієї асиметричності російського федералізму виправдати порушення проголошених Конституцією РФ принципів рівноправності суб'єктів РФ.
До недавнього часу в РФ не було законодавчо закріпленої відповідальності органів державної влади та посадових осіб суб'єктів РФ за незаконно прийняті рішення, невжиття заходів щодо усунення виявлених судом протиріч Конституції РФ і федеральному законодавству нормативних правових та інших актів, прийнятих або виданих в суб'єктах РФ.
Тисячі нормативних актів, прийнятих в регіонах, суперечили федеральним законам 1 . Не стали винятком тут і органи виконавчої влади суб'єктів РФ. Так, постановою голови адміністрації Білгородської області "Про надзвичайні заходи щодо стабілізації ринку продовольства області" був обмежений вивіз непереробленого сільськогосподарської сировини і продовольства (м'яса, молока, зерна, олійного насіння). Незважаючи на те, що зазначена постанова була призупинена Указом Президента РФ, це не стало уроком для інших керівників органів виконавчої влади суб'єктів РФ. Наприклад Білгородського губернатора пішли керівники виконавчих органів влади Воронезької області, де була встановлена заборона на вивіз сільськогосподарської продукції за межі області 2 . На вятских дорогах і постах Державної інспекції з безпеки дорожнього руху не випускалися машини, що везуть за межі Кіровської області продукти харчування, і особливо борошно. При цьому міліціонери посилалися на усні розпорядження губернатора 3 . Подібних прикладів можна навести чимало.
У своєму виступі на засіданні учасників круглого столу на тему "Стан та перспективи розвитку федеративних відносин в Росії" Президент асоціації "Центральна Росія" губернатор Ярославської області Анатолій Лісіцин змушений був заявити, що влада "... звикли за роки демократичної сверхсвободи до певного сваволі в своєї діяльності. В результаті - парад суверенітетів, відмова виконувати федеральні закони, правова нерівність країв, республік і областей, крах бюджетного федералізму ... " 4 .
Більш того, з'являлися повідомлення, що вже "відкрито ведуться розмови про російську конфедерації. Ведуться розмови про створення конфедерації народів Північного Кавказу, висловлюється думка про конфедерацію народів Півночі. Під це вже розробляються програми," підведені "лідери ... 5 .
У Чеченській Республіці була зроблена спроба виходу зі складу Росії, в Карачаєво-Черкеської Республіці висувалися політичні вимоги про надання Черкесії самостійності з наділенням її правами суб'єкта РФ.
Політичні заяви окремих лідерів республік у складі РФ про можливість зміни статусу суб'єкта РФ стали елементом тиску на органи державної влади РФ з метою отримання додаткових пільг і привілеїв, а також у вирішенні проблем, що накопичилися соціально-економічних проблем в регіоні.
Ситуація, що склалася настійно вимагала розробки конкретних механізмів, що дозволяють не допустити розвалу РФ, що сприяють зміцненню безпеки країни, збереження її єдності і територіальної цілісності.
Одні пропонували подумати про укрупнення територіально-адміністративного поділу Росії до 12 або 7 економічно незалежних територій в межах нинішніх міжрегіональних економічних асоціацій. Кемеровський губернатор Аман Тулєєв запропонував 23-25, раніше схожі числа називав і Юрій Лужков 6 . Інші бачили рішення цієї проблеми в своєрідному зміцненні вертикалі виконавчої влади. Так, на нараді в уряді Ленінградської області прозвучала заява Євгена Примакова, яке тут же охрестили сенсаційним. "У майбутньому році, очевидно, доведеться вносити якісь конституційні зміни, - сказав він, - одним з цих змін має бути встановлення жорсткої вертикалі влади. Тому що тут проблема не тільки по зв'язці" губернатор - місцеві органи влади ", а й проблема "федеральний центр - губернатори". Може бути, що варто зробити в такий спосіб: вибрані органи на місцях можуть обирати губернаторів за поданням Президента і звільняти за поданням Президента. і точно так же на відрізку між губернатором і місцевими органами власт і " 7 . А новгородський губернатор запропонував взагалі відмовитися від принципу виборності губернаторів. Він вважав, що губернаторів потрібно призначати.
Ближче до істини стали ті політичні діячі та правознавці, які бачили рішення проблеми дезінтеграційних процесів в РФ не в адміністративному зміцненні вертикалі влади, а в підвищенні відповідальності органів державної влади та посадових осіб суб'єктів РФ за збереження єдності і територіальної цілісності Росії.
Президент РФ В. В. Путін в липні 2000 р відзначав: "Сьогодні в територіях державний орган або посадова особа може ухилятися від виконання рішення суду, який визнав закон або інший нормативно-правовий акт неконституційним або таким, що суперечить федеральному законодавству. Може продовжувати застосовувати акти, визнані судом недійсними. Адже це практика нашого життя, часто-густо. Таке приниження російського суду як однієї з федеральних властей, що діють на основі Конституції, нетерпимо. Федеральна влада, Президент Росії повинні мати правову можливість навести тут порядок " 8 .
Частково проблема законодавчого закріплення юридичної відповідальності органів державної влади та посадових осіб суб'єктів РФ за незаконно прийняті рішення дозволена зі вступом в силу ФЗ від 06.10.99 № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" (далі ФЗ № 184) 9 .
Проголосивши в ст. 1 ФЗ № 184 одним з принципів діяльності органів державної влади принцип верховенства Конституції РФ і федеральних законів на всій території РФ, в гл. 5 ФЗ № 184, присвяченій забезпеченню законності в діяльності законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ, вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ), закон визначає механізм забезпечення відповідності Конституції РФ і федеральним законам конституцій (статутів) , законів та інших правових актів суб'єкта РФ.
До компетенції відповідних судів (Конституційний Суд РФ, система судів загальної юрисдикції, очолюваної Верховним Судом РФ, в яку крім нього входять верховні суди республік, крайові і обласні суди, суди міст федерального значення, суди автономної області, суди автономної області і автономних округів, система арбітражних судів, очолювана Вищим Арбітражним Судом РФ, в яку входять федеральні арбітражні суди округів і арбітражні суди суб'єктів РФ) віднесено встановлення фактів прийняття законодавчим (представник вим) органом державної влади суб'єкта РФ, вищою посадовою особою суб'єкта РФ (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) нормативного правового акта та інших актів, що суперечать Конституції РФ, федеральним законам, конституції (статуту) і законам суб'єкта РФ. У межах своїх повноважень факти протиріч конституціям (статутів) суб'єктів РФ нормативних правових та інших актів, прийнятих і виданих в суб'єктах РФ органами державної влади та посадовими особами, можуть бути встановлені конституційними (статутними) судами суб'єктів РФ.
Відповідальність законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ передбачається у формі дострокового припинення його повноважень. Так, в п. 2 ст. 9 ФЗ № 184 визначено, що вища посадова особа суб'єкта РФ (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) має право прийняти рішення про дострокове припинення повноважень законодавчого (представницького) органу в разі прийняття цим органом конституції (статуту) і закону суб'єкта РФ, іншого нормативного правового акта, що суперечать Конституції РФ, федеральним законам, прийнятим з предметів ведення РФ і предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ, конституції (статуту) суб'єкта РФ, якщо такі проти воречие встановлені відповідним судом, а законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта РФ не усунув їх протягом 6 місяців з дня набрання чинності судового рішення.
Стаття 19 ФЗ № 184 надає право законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ висловити недовіру вищій посадовій особі суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) у разі видання ним актів, що суперечать Конституції РФ, федеральним законам, конституції (статуту) і законам суб'єкта РФ, якщо такі протиріччя встановлені відповідним судом, а вища посадова особа суб'єкта РФ (керівник вищого виконавчого органу державної вл Асті суб'єкта РФ) не усуне зазначеного протиріччя протягом місяця з дня набрання чинності судового рішення.
Таким чином законодавець розмежував повноваження посадових осіб і органів державної влади суб'єкта РФ і судової влади в питанні визначення підстав настання юридичної відповідальності і конкретної реалізації заходів цієї відповідальності у формі припинення повноважень як законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ, так і вищої посадової особи ( керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта РФ.
Однак і тут залишався відкритим питання про те, як спонукати обидві гілки державної влади суб'єкта РФ, якщо вони навмисне не використовують надане законом право розпуску, відповідно, законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ або висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ), в випадках, якщо вони не вживають заходів щодо усунення порушень федерального законодавства, Статуту та законів суб'єкта Р Ф у встановлені законом або відповідним судом терміни.
Дана проблема знайшла своє вирішення в ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ", який набрав чинності в лютому 2001 р Вперше після прийняття Конституції РФ (1993 м) справжній закон статтею 3.1 запровадив правову норму, згідно з якою органи державної влади РФ несуть відповідальність за порушення Конституції РФ, федеральних конституційних законів і федеральних законів.
Зазначеним Стаття в обов'язок ОРГАНІВ державної влади суб'єктів РФ ставитися забезпечення відповідності Конституції РФ, федеральним констітуційнім законам и федеральним законам прийнятя (прийнятя) ними констітуцій и Законів республік, Статутів, Законів та других нормативних правових АКТІВ країв, областей, міст федерального значення , Автономної області, автономних округів и здійснюваної ним ДІЯЛЬНОСТІ. Частиною другою цієї статті встановлюється, що вони несуть відповідальність у випадках прийняття ними нормативних правових актів, що суперечать Конституції РФ, федеральним конституційним законам, федеральним законам і спричинило за собою масові і грубі порушення прав і свобод людини і громадянина, загрозу єдності і територіальної цілісності РФ, національної безпеки РФ і її обороноздатності, єдності правового та економічного простору РФ.
За змістом і змістом даної правової норми настання відповідальності органів державної влади пов'язується не тільки з фактами порушень ними федерального законодавства, а й з тими наслідками цих порушень, які спричинили за собою грубі порушення прав і свобод людини і громадянина, загрозу єдності і територіальної цілісності РФ, національної безпеки РФ і її обороноздатності, єдності правового та економічного простору Росії.
У випадках виявлення відповідним судом зазначених порушень і неприйняття у встановлені терміни законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ конкретних заходів щодо усунення виявлених порушень Президент РФ вносить в Державну Думу РФ проект федерального закону про його розпуск.
Якщо вища посадова особа (керівник вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта РФ у встановлені терміни не вживе заходів щодо усунення виявлених судом порушень Конституції РФ, федеральних конституційних і федеральних законів в прийнятих ним нормативно-правових та інших актах, то Президент РФ може прийняти рішення про відмову його від посади.
Наявність цих правових норм, без сумніву, має величезне значення в справі підвищення відповідальності органів державної влади суб'єктів РФ за зміцнення єдності і територіальної цілісності нашої держави.
Однак не можна не звернути увагу на деякі невизначеності в практичній реалізації цих правових норм.
По-перше, невизначеним залишилося питання про те, хто може бути ініціатором щодо внесення пропозицій Президенту РФ про притягнення до відповідальності органів державної влади суб'єкта РФ за порушення, визначені цим законом.
Було б доцільним визначити, що ініціаторами в даному питанні можуть бути Уряд РФ, Генеральний прокурор РФ, Адміністрація Президента РФ або повноважний представник Президента РФ в федеральному окрузі. Тим самим вирішувалася б і друге завдання - підвищення відповідальності федеральних органів державної влади за збереження єдності і територіальної цілісності РФ.
По-друге, логічним пропуском тут є відсутність ясності в тому, хто і в яких випадках має право або зобов'язаний звернутися до відповідної судової інстанції зі скаргою, заявою або іншим зверненням про те, що нормативно-правовий акт суб'єкта РФ повністю або в частині його суперечить Конституції РФ або федеральному законодавству.
Хто, як і в якій формі має право або повинен надати суду докази того, що порушення федерального законодавства спричинили масові і грубі порушення прав і свобод людини і громадянина, загрозу єдності і територіальної цілісності РФ і її обороноздатності, єдності правового та економічного простору? Якщо виходити із загальної конституційної норми, то будь-який суб'єкт права може звернутися до суду зі скаргою на порушення Конституції РФ і федерального законодавства. Більш того, на органи прокуратури покладено обов'язок здійснювати нагляд за законністю в діяльності законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ. У разі виявлення порушень відповідний прокурор має право звернутися до суду.
Все це так, але від конкретизації тут цей закон тільки б виграв.
Якщо в п. 4 ст. 29-1 ФЗ № 184 чіткіше визначено, що за вмотивованим поданням Генерального прокурора Президент РФ має право тимчасово усунути вища посадова особа суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) від виконання обов'язків у разі пред'явлення зазначеній особі обвинувачення у вчиненні тяжкого або особливо тяжкого злочину, то в інших випадках залишається неясним, хто має право або зобов'язаний ініціювати пропозицію Президенту РФ про притягнення до відповідальності вищих посадових ого особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ).
Незважаючи на недосконалість і пробельность окремих положень ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про основи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ", прийняття цього закону істотно просунуло і законодавчо закріпила ідею підвищення відповідальності органів і посадових осіб суб'єктів РФ за зміцнення єдності і територіальної цілісності РФ, збереження в Росії єдиного економічного простору, дотримання прав і з вободи людини і громадянина.
Істотним кроком в справі забезпечення реалізації Президентом РФ своїх конституційних повноважень, підвищення ефективності в діяльності федеральних органів державної влади та вдосконалення системи контролю за виконанням їх рішень є Указ Президента РФ від 13.05.00 № 849 "Про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі" ( зі змінами та доповненнями в редакції Указу Президента РФ від 21.06.00 № 1149), відповідно до якого інститут повноважних представників Президента РФ в регіонах РФ преоб утворених в інститут повноважних представників Президента РФ в 8 створених федеральних округах.
Цим указом затверджено положення про повноважного представника Президента РФ в федеральному окрузі, одним з основних завдань якого є організація контролю за виконанням в окрузі рішень федеральних органів державної влади: федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ, постанов і розпоряджень Уряду РФ, а також за реалізацією федеральних програм.
Сьогодні вже досить ясно, що вжиті Президентом РФ кроки по зміцненню вертикалі виконавчої влади і підвищення відповідальності органів влади суб'єктів РФ за збереження єдності і територіальної цілісності Росії дають помітні позитивні результати: поступово законодавство суб'єктів РФ приводиться у відповідність з федеральним законодавством, приходить усвідомлення того, що Росія - це єдина держава, що складається з 89 суб'єктів РФ, кожен з яких представляє лише складову частину Росії.
З моменту вступу в силу ФЗ № 184 законодавчі органи державної влади суб'єктів РФ активно включилися в роботу по виконанню зазначеного закону в частині приведення конституцій республік і статутів країв, областей, автономних областей, автономних округів і міст федерального значення у відповідність з Конституцією РФ і федеральними законами . Досить сказати, що за період з 1999 по 2003 р ними прийнято близько 300 законів та інших нормативних правових актів про внесення відповідних змін і доповнень. У ряді республік прийняті нові редакції конституцій: Республіка Комі, Республіка Татарстан, Чуваська Республіка, Республіка Тива, Чеченська Республіка і
