5 червня 2014 р у Всесвітній день захисту навколишнього середовища, міністр екології та природних ресурсів України А.Мохник головував на високому сегменті шостої сесії Наради сторін Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті в м Женева (Швейцарія). На цьому хороші новини для України закінчилися, оскільки Нарада сторін прийняло відразу два рішення про невиконання Україною своїх зобов'язань за цією конвенцією.
Від виставлення за двері (призупинення дії конвенції) України врятував Майдан, так як сторони взяли до уваги складну політичну ситуацію в країні. Обидва ці ганебні рішення - наслідок системних законодавчих прогалин в сфері оцінки впливу на навколишнє середовище. Власне, на виправлення вказаних прогалин і направлено вимоги обох рішень Наради сторін щодо України.
30 травня, з ініціативи громадськості та за підтримки депутатів міжфракційного об'єднання "Платформа реформ", у Верховній Раді України зареєстрований законопроект "Про оцінку впливу на навколишнє середовище" №4972 (далі - законопроект №4972). У його розробці брали участь близько десятка експертів в сфері екології та захисту навколишнього середовища, але позиція профільного міністерства та комітету залишається, м'яко кажучи, нейтральною. Про що ж ідеться в законопроекті, які зміни і реформи несе цей документ?
Кожен промисловий об'єкт впливає на стан навколишнього середовища, а через якість повітря, води, продуктів харчування - на здоров'я і життя людей. Але поки що влада вперто не хоче цього визнавати. Більш того, держава щодня видає дозволи на введення шкідливих виробництв, навіть не оцінюючи їх впливу. Економіка понад усе? Розберемося ...
Якість життя людей визначається не тільки розміром зарплати і обсягом товарів і послуг, які можна за неї придбати. Згідно з даними періодичного опитування, проведеного Європейською Комісією, 77% європейців вважають, що стан навколишнього середовища надзвичайно важливо для якості їх життя, а 76% - що екологічні проблеми безпосередньо впливають на їх щоденний побут (Special Eurobarometer 365. Attitudes of European citizens towards the environment. 2011). В Україні таке опитування проводилося лише на пілотному рівні в м.Львові, проте, дані свідчать про однаковість тенденцій: 87% опитаних вважають, що екологічні проблеми безпосередньо впливають на їхнє повсякденне життя (див. Рис. 1).
Прагнення держави забезпечити задоволення базових потреб населення без стратегії подальшого розвитку веде до створення другосортного суспільства. Товариства, в якому тривалість життя людей буде скорочуватися за рахунок зростання крупного капіталу. Товариства з найвищим в регіоні рівнем смертності, викликаної забрудненням атмосферного повітря (Див. Рис. 2) і передостаннім місцем за рівнем смертності, викликаної в цілому екологічними факторами (див. Рис. 3).
Тим часом розвиненим країнам давно відомий основний інструмент запобігання негативного забруднення навколишнього середовища. Промисловий і технологічний прорив 60-70-х рр. ХХ ст. завершився створенням сучасних основ охорони навколишнього середовища, серед яких - процедура оцінки впливу проектів промислових об'єктів на навколишнє середовище.
Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) - це процедура оцінки ймовірних наслідків промислової діяльності для навколишнього середовища і здоров'я людей на етапі планування (проектування) такої діяльності. Оцінка впливу на навколишнє середовище є обов'язковою процедурою і одним з ключових елементів запобігання забруднення навколишнього середовища у всіх розвинених країнах світу, міжнародних фінансових установах.
ОВНС - як процес оцінки ймовірних екологічних наслідків запланованої діяльності - дозволяє прийняти зважене, обгрунтоване і компетентне рішення щодо запланованої діяльності. На відміну від моніторингу навколишнього середовища, ОВНС здійснюється на етапі, коли забруднення з боку виробничого об'єкта ще не відбувається, і є можливість мінімізувати або навіть повністю виключити таке забруднення. ОВНС є ключовим елементом запобігання екологічної шкоди при плануванні та наданні дозволів на здійснення промислової (виробничої) діяльності.
ОВНС забезпечує реалізацію превентивного підходу (принципу) в системі охорони навколишнього середовища. Оскільки шкоду, заподіяну навколишньому середовищу, може мати невідворотний характер, забезпечення превентивності в процесі здійснення природоохоронної діяльності є обов'язком держави. За останні 35 років ОВНС стала надійним інструментом оцінки екологічних ризиків і поліпшення результатів реалізації проектів.
Що було, і що маємо
Україна - єдина європейська країна, де немає ефективного механізму оцінки впливу на навколишнє середовище екологічно небезпечних проектів. У минулому (до червня 2011 р) в Україні діяла пострадянська модель ОВНС. Успадкована з часів СРСР процедура ОВНС полягала в поетапному проведенні двох різних процедур: оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС) та державної екологічної експертизи (ГЕЕ). ОВНС та ГЕЕ проводилися лише для об'єктів підвищеної екологічної небезпеки, перелік яких затверджений Кабінетом міністрів України.
Законодавчі основи ОВНС зазнали кардинальних змін зі вступом в силу відповідних положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Зокрема, були внесені зміни в базові закони "Про охорону навколишнього природного середовища" (1991) і "Про екологічну експертизу" (1995).
Цими змінами в Україні практично скасували інститут екологічної експертизи. Хоча формально екологічна експертиза, включно з державною екологічною експертизою, існує як явище (Закон України "Про екологічну експертизу" діючий), законодавством не передбачена обов'язковість її застосування. Тому ГЕЕ в Україні більше не проводиться. Можна побудувати новий атомний реактор, а профільне міністерство про це формально навіть не знає (не висловлює думки).
Очевидно, що скасування ГЕЕ мала на меті зменшити кількість дозвільних процедур у будівельній галузі. Крім екологічної були скасовані і інші експертизи (пожежна, санітарно-епідеміологічна і т.п.). Проте, скасування власне екологічної експертизи є безпрецедентним кроком, оскільки саме екологічна експертиза забезпечувала облік результатів ОВНС в процесі прийняття рішення щодо планованої діяльності.
ризики
Відсутність ефективної системи ОВНС перешкоджає євроінтеграційним процесам, включно з Європейським енергетичним співтовариством, членом якого вже стала Україна. Ще в 1985 р в ЄС були прийняті Директиви 85/337 / ЄЕС щодо оцінки впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище і 2001/42 / ЄС - щодо оцінки впливу деяких планів і програм на навколишнє середовище (т.зв. стратегічна екологічна оцінка). Відповідність цим директивам є складовою частиною всіх двосторонніх угод і домовленостей, в тому числі майбутнього Угоди про асоціацію . Так, Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного співтовариства (2010) прямо передбачає зобов'язання імплементувати Директиву 85/337 / ЄЕС до 1 січня 2013 р
Всі міжнародні фінансові установи застосовують процедури ОВНС до фінансованих ними проектів. В тому числі всі установи Всесвітнього Банку. Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) видала відповідні рекомендації і своїм країнам-членам про застосування ОВНС до проектів і програм допомоги розвитку. Відсутність національної ефективної системи ОВНС ускладнить доступ до таких кредитних ресурсів.
Діюча модель ОВНС призводить до порушень міжнародно-правових зобов'язань України по ряду природоохоронних конвенцій, зокрема Конвенції Еспоо про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті (1991). Відповідне рішення останнього Наради сторін Конвенції Еспоо безпосередньо вказує на це (2014 року).
Що робити?
Реанімація пострадянської моделі (державної екологічної експертизи) має ряд переваг. Перш за все, для таких процедур є готові розроблені законодавчі основи, методологічні основи і практика. Крім того, це практично єдиний варіант вирішення проблеми шляхом впровадження дозвільної за своєю природою процедури оцінки впливу на навколишнє середовище. При певних умовах, дозвільний характер ОВНС може мати значні переваги.
У той же час відновлення старої моделі має і ряд недоліків. Головним, очевидно, є коррупциогенность і недосконалість цієї системи. Очевидно, саме з цих міркувань Верховна Рада України відхилила недавно законопроект, яким намагалися повернути державну екологічну експертизу.
До української моделі ОВНС ніколи не було довіри у інвесторів і населення. На практиці державна екологічна експертиза проводилася щодо величезної кількості проектів, більшість з яких мають незначний вплив. Жодна європейська країна не проводить стільки процедур ОВНС, навіть в розрахунку на 1 млн населення. Державна екологічна експертиза сприймалася як корупційна схема і додаткове адміністративно-дозвільний тиск на інвесторів.
В умовах України дозвільний характер державної екологічної експертизи лише посилював неефективність системи ОВНС, оскільки, якщо мова йшла про значні (національних) проектах, органи Мінприроди ніколи не мали достатнього політичного ваги, щоб заборонити (не дозволити) їх реалізацію. На локальному ж рівні об'єктами експертизи були невеликі проекти, які, як правило, ні в якій іншій країні не потребують ОВНС взагалі. Сама процедура ГЕЕ була недосконала і не могла забезпечити неупередженість експертизи (попередня оцінка приватними установами на договірних засадах) і, знову-таки, лише посилювала фінансове і адміністративний тиск на інвесторів.
Європейська модель
Європейська модель ОВНС є найкращою альтернативою завдяки ряду переваг, які несе її впровадження. Головною перевагою, очевидно, є повна відповідність такої моделі європейським устремлінням України. Впровадження європейської моделі не потребуватиме розробки своєї моделі ОВНС з нуля, оскільки в ЄС прийнята відповідна правова та методологічна база. Необхідність впровадити ОВНС легко пояснюється потребою жити за європейськими правилами. Європейська модель не має дозвільного характеру.
Вибір на користь європейської моделі ОВНС політично виправданий, адже євроінтеграційні устремління - частина зовнішньополітичного курсу країни. Ряд двосторонніх документів, укладених між ЄС і Україною, містить зобов'язання України імплементувати відповідну директиву ЄС щодо ОВНС. Така ж вимога міститься і в Угоді про асоціацію. Ст. 2 Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного співтовариства визначає 1 січня 2013 року як кінцеву дату імплементації Україною директиви 85/337 / ЄЕС щодо ОВНС. Національний план адаптації до законодавства ЄС також передбачає необхідність імплементувати директиви в сфері ОВНС. Таким чином, впровадження європейської моделі ОВНС повністю відповідає чинним зовнішньополітичним, програмним і правовим зобов'язанням України у сфері євроінтеграції.
Впровадження європейських процедур в сфері ОВНС передбачено і галузевими програмними документами в сфері охорони навколишнього середовища: Основними принципами (стратегією) національної екологічної політики до 2020 року (2010) і Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 рр. (2011).
Європейська модель ОВНС здатна забезпечити виконання зобов'язань України за Конвенцією про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті (Конвенція Еспоо, 1991) та Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища (Орхуська конвенція, 1998).
Європейська модель ОВНС зрозуміла для міжнародних фінансових установ і потенційних інвесторів. Всі фінансові кредитні установи використовують процедуру ОВНС при прийнятті рішення. Разом з тим наявність зрозумілої національної системи ОВНС істотно полегшує цей процес і підсилює довіру до фінансувати проект, оскільки значно зменшує потенційні ризики при реалізації проекту.
Нещодавно зусиллями реанімаційне пакету реформ у Верховній Раді України був зареєстрований проект закону "Про оцінку впливу на навколишнє середовище". Цей проект втілює саме європейську модель оцінки впливу на навколишнє середовище, яка не має дозвільного характеру та може забезпечити чіткі законодавчі основи зазначеної процедури. Крім того, публічна процедура забезпечить гласність та участь громадськості в оцінці впливу на навколишнє середовище, залучення профільного органу (Мінприроди), проведення міжнародних процедур (при необхідності). Інтеграція в наявні дозвільні процедури досягається застосуванням існуючих вимог в цій сфері, зокрема щодо проектування та будівельної експертизи.
Європейська модель оцінки впливу на навколишнє середовище не ставить за мету зупинити будівництво екологічно небезпечних об'єктів. Зате головна мета полягає в запобіганні і мінімізації їх негативного впливу на навколишнє середовище і здоров'я людей. Прозора і зрозуміла процедура ОВНС - це поштовх до сучасних інвестицій, хоча і може створювати перешкоди для перенесення брудних виробництв в Україні з тих країн, де такі технології неприпустимі.
Без ефективної оцінки впливу на навколишнє середовище Україна впевнено рухатиметься в напрямку ресурсозалежний країни, де якість життя населення буде зростати набагато повільніше, ніж внутрішній валовий продукт.
Про що ж ідеться в законопроекті, які зміни і реформи несе цей документ?Економіка понад усе?
Що робити?
