В даний час в Російській Федерації проводиться реформа місцевого самоврядування. Зважаючи на це, дослідження основних заходів з реформування даної сфери і результатів, досягнутих в зарубіжних державах, можуть бути актуальними для Росії.
В даному контексті становить інтерес реформа місцевого державного управління і самоврядування, яка здійснюється в Сполученому Королівстві Великобританії та Північної Ірландії. Історично Великобританія складається з 4 регіонів, які носять офіційну назву країн: Англія, Уельс, Шотландія, Північна Ірландія (Ольстер).
Формально Великобританія, як і 400 років тому, - єдине (унітарна) держава, до складу якого входить 4 області або регіону. На цьому наголошується у всіх офіційних документах: законах, актах уряду: кожен регіон - невід'ємна частина держави; гарантується участь населення всіх регіонів у виборах в Палату Громад Британського Парламенту; податки, що встановлюються Палатою Громад, і закони нею прийняті, загальнообов'язкові для населення всіх регіонів. [3]
Фактично з кінця 1990-х Великобританія є державою автономій (регіоналізованним державою), де окремі регіони отримали право на внутрішнє самоврядування в різному обсязі, в т.ч. на видання законів у межах своєї компетенції.
Населення Англії, центрального в політичному відношенні регіону становить 85% від чисельності населення всієї держави. Інші Національності, які давали назву відповідних регіонів, складають меншість. Відповідне місце займають їх представники і в органах державної влади (Парламент, Уряд).
Обсяг і список переданих повноважень визначається індивідуально для кожного автономного регіону на основі: А) референдуму Б) приватного закону, прийнятого Британським Парламентом (діє тільки на території даного регіону). Відповідно різняться обсяг і джерела надаються регіонах ресурсів.
Двом регіонах, Шотландії і Північної Ірландії, надано право законодавчого регулювання ряду питань (політична автономія), Уельсу - автономія адміністративна (право видання регіональним представницьким органом підзаконних актів - постанов - на виконання актів Британського Парламенту).
Присутній 1 регіон, позбавлений автономії: в даному випадку Англія, населений національною більшістю, на тій підставі, що його інтереси і так захищені більшістю голосів в загальнонаціональному Британському Парламенті.
Регіони, які мають статус автономій отримують державні повноваження поступово, поетапно, даний процес деволюції займає десятиліття. У Північній Ірландії мав місце т.зв. «Тіньової період», коли регіональні органи (Національна Асамблея, Уряд) були сформовані, але протягом року не здійснювали свої повноваження. Перелік запитань, віднесених до законодавчої компетенції регіонів, в кожному окремому випадку визначається спеціальним приватним законом, щодо Шотландії він містить наступні питання:
1) сільське і лісове господарство;
2) освіту;
3) навколишнє середовище;
4) рідна мова;
5) охорону здоров'я;
6) житлове будівництво;
7) місцеве самоврядування;
8) економічне планування і розвиток;
9) поліція і пожежна охорона;
10) в'язниці;
11) соціальний захист;
12) спорт, транспорт, туризм.
У 1999 р на основі проведеного в регіоні референдуму був відтворений Парламент Шотландії. Термін повноважень Парламенту становить 4 роки, зараз парламент складається з однієї палати, чисельність 129 депутатів. Формування даного органу відбувається шляхом загальних прямих виборів на змішаній основі (поєднання мажоритарної та пропорційної систем): 73 депутати від 73 виборчих округів (мажоритарна система з уніномінальним голосуванням, «first-past-the-post»); по 7 депутатів обираються від 8 регіонів Шотландії з пропорційним голосуванням за партійними списками або за незалежних кандидатів (всього 56). Кожен виборець має 2 голоси і отримує по 2 Беллютень для голосування. На виборах 2003 р жодна з партій не отримала абсолютної більшості голосів.
Голова і 2 його заступники обираються депутатами зі свого числа. Державні повноваження Парламенту Шотландії в цілому аналогічні повноважень британського Парламенту, вони включають:
- Законодавчі повноваження (розгляд і видання законів), але законодавча компетенція обмежена спеціальним (приватним) законом, прийнятим центральним органом. Правом на законодавчу ініціативу мають Уряд Шотландії ( «виконавчі законопроекти»), Комісії Парламенту ( «законопроекти комісій») і окремі депутати ( «приватні законопроекти»).
- Виконавчі повноваження, а саме формування зі свого числа регіонального уряду.
- Контрольні повноваження, при цьому контроль здійснюється за регіональним органом виконавчої влади - Урядом Шотландії і окремими департаментами. Парламент створює слідчі комісії, може залучати до політичної відповідальності уряду.
За період з 1999 по 2003 роки, протягом першої сесії Шотландського Парламенту, були прийняті 62 законопроекту, які стали законами Шотландського Парламенту. Серед них були такі:
- Закон 2001 року «Про забезпечення житлом», що забезпечив покращений комплекс заходів в частині мінімального набору прав і можливостей для бездомних людей;
- Закон 2002 року «Про загальне медичне забезпечення та охорону здоров'я» впровадив комплекс заходів, розроблених для задоволення потреб літніх людей Шотландії в частині медичного догляду, включаючи безкоштовні персональний і медсестринський відходи для літніх людей;
- Закон 2002 року «Про захист диких ссавців» скасував види полювання, при яких для переслідування, нападу і вбивства диких ссавців використовувалися собаки, застосовувалася полювання на зайців з гончими і використання тер'єрів для нападу на ссавців під землею;
- Закон 2002 року «Про шлюб» передбачає можливість проведення урочистої процедури одруження для цивільних шлюбів в місці, відмінному від місця офіційної реєстрації;
- Закон 2003 року. «Про комісара у справах дітей та молоді» заснував посаду незалежного Комісара у справах дітей та молоді, пов'язані з виконанням і захист їх прав;
- Закон 2003 року. «Про земельну реформу» створив право підзвітної доступу до землі, дозволив сільським громадам купувати землю, коли вона виставляється на торги, і дозволив фермерським співтовариствам купувати землю в будь-який час. [1]
В індивідуальному порядку автономія будь-якого регіону може бути припинена на невизначений період часу через надзвичайні обставини. Передані державні повноваження в такому випадку повертаються центру і здійснюються центральним Урядом (в даному випадку Британський Кабінет та Міністерство у справах Північної Ірландії). Законодавством закріплено як список «зарезервованих» за державою повноважень, так і виняткових повноважень держави. Це означає, що на практиці є питання, які будуть передані місцевим органам тільки в майбутньому, а є повноваження, які центр безумовно залишить за собою (безпека, суди, поліція, пенсійні гарантії, зовнішня політика, Збройні Сили).
Організація Місцевого самоврядування в 4-х регіонах досить суттєво різниться. Що стосується кожного регіону ухвалений спеціальний приватний закон, який регулює місцеве самоврядування. Різниться територіально-адміністративний поділ регіонів, різниться пристрій органів місцевого самоврядування, дуже різниться їх компетенція - коло питань, які вирішують органи місцевого самоврядування. Тому важко давати загальну характеристику місцевого самоврядування у Великій Британії в цілому.
Великобританія ділиться на 4 регіони. Регіони (регіони - неофіційна назва, офіційне - Країни / Countries) мають від 1 до 3-х рівнів територіально-адміністративного поділу, органи кожного рівня - до своїх повноважень (табл. 1).
Схема організації та взаємодії органів місцевого самоврядування на рівні Громади або міста (муніципалітету) приблизно відповідає тому, що розуміється під «Комісійної моделлю» місцевого самоврядування в Європі і США. [3].
Особливістю є те, що на місцевому рівні суворе поділ влади на представницькі та виконавчі органи відсутній (що, загалом, не порушує основних принципів, встановлених «Європейською Хартією місцевого самоврядування»).
Члени Ради беруть всі найважливіші рішення в межах повноважень органів місцевого самоврядування (Місцевий бюджет, програми розвитку, формування Муніципальних Департаментів) і самі ж забезпечують і контролюють їх виконання, очолюючи Муніципальні Департаменти та представляючи звіти на засіданнях Ради. Радники працюють на громадських засадах. Термін повноважень Ради - 4 роки.
Таблиця 1. Рівні територіально-адміністративного поділу в Великобританії
Схема 1. Структура органів місцевого самоврядування у Великій Британії.
До 1990-х років основний територіально-адміністративною одиницею Англії було графство (county), яке включало як сільську територію, так і великі міста (м Лондон фактично прирівнювався до одного з Графств). Сенс розпочатої в 1996 р і проведеної до 2000-х років реформи місцевого самоврядування зводиться до того, щоб:
А) виділити з території Графств міста з прилеглими територіями;
Б) на основі виділених міських територій формуються нові одиниці - унітарні освіти зі своїми органами МС Унітарними Радами, повноваженнями, ресурсами, при цьому нові одиниці займають лише частину території країни, на решті території продовжує діяти стара система: Графство ® Округ;
В) в останніх 34 графстві реальні адміністративні функції і повноваження МС передаються округу (територіальна основа - виборчі округи);
Г) таким чином, традиційні Графства залишаються в основному на карті, в цілому задумана 2-х рівнева система місцевого самоврядування, замість існуючої 3-х рівневої;
Д) місто Лондон утворює самостійну одиницю зі своїми органами місцевого самоврядування (всенародно обрані Асамблея Великого Лондона, що складається з 25 чоловік і Мер) і повноваженнями: соціально-економічне планування, транспорт, поліція і ін. Лондон в свою чергу ділиться на Округу;
Е) Низова територіально-адміністративна одиниця в Англії - Прихід (запозичене від церковної організації населення) або міська Рада (town council). * Прихід відповідає Селищу / Маленькому місту з прилеглою територією.
Населення парафій з чисельністю від 150 до 200 чоловік може самостійно вирішувати питання про створення Ради або заміні його - на загальні Збори громадян, при чисельності населення менше 150 чоловік - формування Загальних Зборів обов'язково.
Всього в Англії 10 тис. Парафій, з яких 8 тисяч мають свої Поради.
Збори обирають на певний термін свого Голови, який здійснює поточне управління в періоди між зборами. Він звітує про свою діяльність перед Зборами і може бути переобраний достроково [2, с. 177].
Питання компетенції Ради Приходу: відповідає за збір місцевих податків і зборів, життєзабезпечення громади, місця відпочинку, екологію, бере участь в плануванні забудови.
Уельс, Шотландію та Північну Ірландію реформа місцевого самоврядування торкнулася незначно. З 1996 року Уельс складається з 22 одиниць місцевого самоврядування: 12 Графств і 10 округів (до цього - 13 Графств). Повноваження - див. Нижче загальний список.
Таким чином, в Уельсі діє 2 рівня місцевого самоврядування, на обох створюються Ради. Низова територіально-адміністративна одиниця в містах, на селі - Громада. Громадські Поради повноважні в питаннях: збір місцевих податків і зборів, життєзабезпечення населення громади, місця відпочинку, екологічний стан території, участь у соціально-економічному плануванні розвитку (дають рекомендації Раді Графства / Округу).
Шотландія розділена на 32 Території (council areas), кожна управляється Місцевим Радою (local council). Великі міста, наприклад Глазго, також мають статус Територій. Території значно розрізняються як за своєю загальною площею, так і за чисельністю населення. Наприклад, Хайленд, є найбільшою Територією Шотландії за площею (26 тисяч кв. Км), найбільша за чисельністю населення - Глазго (600 тисяч чоловік). Території складаються з Громад. Громаду може становити невелике місто, селище. Населення обирає Раду Громади. Радники працюють на громадських засадах, Рада виконує в основному консультативні функції (тобто закон не наказує йому обов'язкових повноважень) - компетенція: екологічний стан території та соціально-економічне планування.
Територіальний поділ Північної Ірландії - 26 округів з виборними Радами. У 2-х Містах - Белфаст, Деррі - населення обирає Міські Ради. Особливістю є те, що в Північній Ірландії, на відміну від інших регіонів, діє тільки один рівень місцевого самоврядування.
До компетенції Окружних і Міських Рад входить: видача ліцензій на торговельну діяльність, управління парками і місцями відпочинку, контроль за екологічним станом території, прибирання сміття та відходів, регулювання туризму, мистецтво і культура, економічний розвиток Округу або міста.
Також Місцеві ради мають право давати рекомендації регіональним органам з питань соціально-економічного планування, освіти, житлового будівництва, охорони здоров'я.
Органи місцевого самоврядування Великобританії мають право видавати підзаконні акти на виконання законів, прийнятих Британським Парламентом, Парламентом Шотландії, Національною Асамблеєю Північної Ірландії. Органи місцевого самоврядування Великобританії повноваження стягувати податки на власність (property taxes) в межах, встановлених центральним урядом. Також джерелом фінансування є плата за соціальне обслуговування і трансферти з державного бюджету. До компетенції місцевого самоврядування в Великобританії входять зокрема такі питання:
- комунальне обслуговування
- Питання навколишнього середовища
- Освіта і школи
- транспорт
- Дороги (швидкісні магістралі)
- Регулювання дорожнього руху
- соціальне обслуговування
- Пожежна охорона
- Санітарія
- Соціально-економічне планування
- Житлове будівництво
- Парки та місця відпочинку
- Організація виборів в державні органи (в т.ч. реєстрація виборців).
Охорона громадського порядку є функцією Поліції. На відміну від країн континентальної Європи, в Великобританії Поліція не підпорядковується міністерству внутрішніх справ в адміністративному плані. Фактично, управління поліцією здійснюється органами місцевого самоврядування. Кілька Рад на рівні Округу або унітарного Освіти шляхом делегування представників зі свого числа формують Управління Поліції. Управління має повноваження призначати і звільняти з посади Головного констебля, який керує поліцейськими силами на території даних округів або унітарне Утворень. У Лондоні Поліція підпорядкована Меру. Чисельність сил державної поліції порівняно невелика. Організація медичного обслуговування населення, постачання газом і водою, електрикою і каналізація в даний час не належать до повноважень британських органів місцевого самоврядування. Ці функції здійснюються урядом Великобританії за допомогою формованих їм Національних та Регіональних рад, які є органами державного управління на місцях.
Таким чином, розглянувши в даній статті основні напрямки і результати реформування місцевого самоврядування в Великобританії, можна відзначити, що даний напрямок державної політики враховує регіональні особливості політичного і соціального розвитку цієї держави. Аналіз британського досвіду дозволяє по-новому оцінити можливі результати і перспективи реформування системи місцевого самоврядування Росії в світлі загальноєвропейських і світових тенденцій.
