«Осушити болото корупції», - вигукував кандидат-республіканець на виборчих мітингах торішніх виборів, а натовпу зустрічали це гасло задоволеним ревом: в результаті він переміг. «Наша політична система повністю корумпована!» - твердив кандидат від демократів Берні Сандерс, і сьогодні його рейтинг досяг майже 60%, що істотно вище, ніж у будь-якого з нині діючих чиновників.
За минуле сторіччя тема корупції ще ніколи не викликала у пересічних американців такої тривоги, як в наші дні, але солідна частина політичного істеблішменту просто не в змозі цього зрозуміти. Питання боротьби з корупцією до сих пір не входять в число основних пріоритетів провідних політичних партій, а високопоставлені чиновники, розмірковуючи про цей термін, розмовляють мовою, абсолютно незрозумілою виборцю.
Політичний істеблішмент (в т.ч. і судді Верховного суду) може і далі чіплятися за строго юридичне визначення поняття корупції, але у пересічних американців склалося про це явище зовсім інше уявлення, що повністю відповідає духу антикорупційного руху, стрясають весь світ протягом останнього десятиліття.
У Бразилії два роки безперервних вуличних протестів за участю величезної кількості людей привели до того, що федеральна поліція і суддя Сержіо Мора провели розслідування і притягли до відповідальності високопоставлених злочинців, які загрузли в павутині корупційних скандалів. Підсумком став імпічмент одного президента - Ділми Русеф, а доля наступника - Мішела Темера - висить на волосині.
Це рух стрясає і Гватемалу: місцева комісія, діючи за підтримки ООН, допомогла прокуратурі у відкритті кримінальних справ стосовно десятків чиновників, в т.ч. Отто Переса Моліни, який обіймав пост президента країни до 2015 року, а потім пішов у відставку і арештованого за звинуваченням у корупції. Його долю вже в цьому році розділила колега з Південної Кореї - Пак Кин Хе.
У таких несхожих один на одного країнах, як Болгарія, Гондурас, Ірак, Ліван, Малайзія, Молдова, Румунія і ПАР, де уряди все ще утримуються при владі, громадяни, незважаючи ні на що, демонструють вражаючу колективну енергію, протестуючи проти корупції. Якщо розглядати цю розрізнену - на перший погляд - боротьбу як єдиний рух, його сміливо можна вважати поки що не надто явно вираженим повстанням глобального масштабу. Саме тому уряди деяких держав, наприклад Китаю, невпинно тримають руку на пульсі своїх народів, самостійно (зверху, а не знизу) ініціювали проекти по боротьбі з шахраюватими чиновниками.
Керівники заможних розвинених держав, десятиліттями приділяють увагу проблемі корупції виключно на словах, незмінно розглядають її лише як одну із зовнішньополітичних проблем другого плану.
Зрештою оцінювати корупцію в кількісному вираженні непросто, а ось відмахнутися від обговорення проблеми можна з легкістю: наприклад, за допомогою доводів про різне ставлення різних культур до «винагороді», стимулюючого активність бюрократичного апарату.
Втім, останнім часом все складніше заперечувати, що в основі багатьох найбільш гострих глобальних проблем (наприклад, масштабне поширення релігійного екстремізму, міжусобні війни і масове винищення людей, а також кризи біженців) лежить корупція. Саме вона вносить вагомий вклад в розвиток справді глобальної екзистенціальної проблеми, що полягає в знищенні навколишнього середовища.
В ході дебатів про причинно-наслідкового взаємозв'язку корупції і згаданих вище проблем мені нерідко задають приблизно такі питання: «гаразд, корупція - це дійсно погано, але чи можна її перемогти? І чи вдалося якимось країнам витягти себе з цього болота? »
Судячи з усього, авторитетний політолог Роберт Ротберг вислуховував подібні питання безліч разів і в результаті опублікував вичерпно докладну відповідь у вигляді книги під назвою «Панацея від корупції: як громадянам і лідерам викорінити хабарництво».
Дуже важливий його відповідь на друге питання: кільком державам дійсно вдалося радикально скоротити рівень корумпованості. Деякі назви всім добре знайомі - це Гонконг і Сінгапур, а решта (Ботсвана, Грузія, Руанда) у непідготовленого читача викличуть здивування.
У спробі розібратися в складових успіху автор ретельно описує обрані ним приклади - це і найбільш корумповані режими, і давні зразки для наслідування, такі як Данія і Фінляндія. Розкидані в різних розділах висновки в фіналі ретельно зведені в єдину програму, яка передбачає реалізацію 14 конкретних кроків.
Міркування Ротберга можуть принести користь країнам, вже пережили болісний перехідний період, стимульований антикорупційними настроями: це, наприклад, Бразилія, Буркіна-Фасо, Гватемала, Південна Корея, Туніс і Україна.
При цьому для таких усталених клептократії, як Ангола і Азербайджан, «Панацея від корупції» виявиться не настільки корисною. Крім того, автор применшує роль розвинених держав в справі стимулювання корупційних апетитів подібних правлячих режимів. А ще Ротберг старанно обходить стороною досить актуальну для розвинених країн (в т.ч. і США) проблему - початкову фазу шляхи їх безсумнівного скочування в клептократію.
Генеральне прибирання
У якості відправної точки боротьби з корупцією потрібно (і це «як мінімум», попереджає Ротберг) досить потужна національна правова база - в ній повинно бути представлено вичерпно чітке опис протизаконних діянь і передбачених за них покарань.
В ідеалі - як, скажімо, в Сінгапурі - антикорупційне законодавство передбачає «високі грошові штрафи і позбавлення волі строком на 5 років», а державні службовці, засуджені за вчинення корупційних діянь, «втрачають роботу, всіх пільг і пенсій». Крім суворого покарання за сам факт подібних злочинів, сінгапурські закони дозволяють добиватися і найголовнішої мети - по суті вони забезпечують профілактику корупції. У Сінгапурі, нагадує Ротберг, чиновникам заборонено «брати гроші в борг і вступати в які б то не було фінансові відносини з будь-якою людиною, з яким вони потенційно можуть контактувати по службі» - навіть за відсутності будь-яких корупційних намірів.
А ось в вичерпному антикорупційному законі Ботсвани під незаконним збагаченням розуміється «подарунок, вигода, позику або винагороду будь-якого роду, будь-яка посада, підвищення по службі, укладення контракту, будь-які оплати або звільнення від виконання зобов'язань або погашення позики, а також будь-які послуги іншого роду» , пише Ротберг. На жаль, констатує автор, подібні закони занадто часто працюють тільки на папері.
Автор вивчає ефективність ще одного компонента панацеї - антикорупційних комісій. У 70-і роки в Гонконзі Незалежна комісія проти корупції (ICAC) зуміла домогтися вражаючого прогресу в боротьбі зі старою як світ традицією протизаконних підношень і отримання вигоди з допомогою офіційних посад.
Щоб комісії було простіше працювати, місцеві законодавці поклали тягар обов'язки зі збору доказів невинності безпосередньо на обвинувачених в непоясненному збагаченні. Незалежність комісії стимулювалася щедрим і фіксованим річним бюджетом цієї структури, а також тим, що група звітувала безпосередньо перед колоніальним губернатором, відрядженим в Гонконг з Великобританії. За словами Ротберга, цей чиновник за визначенням вважався не пов'язаним з корупцією - адже він приїхав з Лондона.
Крім того, нагляд за діяльністю комісії ICAC здійснювався групою найбільш видатних громадян і виборних чиновників. І ще - в завдання комісії входило не тільки розслідування правопорушень, а й профілактика корупції, а також проведення просвітницьких громадських кампаній. Минуло всього кілька років, а комісія вже завершувала розслідування діяльності безлічі корупційних мереж - в їх рамках гангстери з т.зв. «Тріад» тісно співпрацювали з представниками поліції. Працівники профілактичного відділу комісії регулярно відвідували державні установи, інспектували їх діяльність і готували рекомендації по її вдосконаленню. Трохи пізніше вони ж надавали допомогу в реформуванні діяльності біржі і розробці кодексу професійної етики юристів.
Втім, подібні структури - зовсім не панацея, констатує Ротберг. У багатьох країнах антикорупційні комісії опинилися не просто неефективними, а відверто небезпечними - їх перетворили на каральний інструмент, який використовується проти опонентів корумпованих режимів.
Так, в Малаві місцеві оглядачі «вважають, що вся антикорупційна галас 2004 - 2006 рр. була піднята по суті виключно з метою організації політичних переслідувань », оскільки головними її жертвами стали високопоставлені члени опозиційної партії.
Окреме місце в зведеній таблиці дій «що досягли найбільшого поліпшення» країн (за рейтингом Ротберга, природно) займають заходи, спрямовані на підвищення прозорості. У їх число входить обов'язкове декларування активів державними службовцями, спрощення бюрократичних процедур (ліквідація ланок, для проходження яких була потрібна дача хабара), а також підвищення зарплат чиновників (заради скорочення матеріальної потреби в хабарах).
Часом користь приносять норми і стандарти, що встановлюються міжнародними організаціями. Грузія, Македонія і Чорногорія прагнули до вступу в ЄС, і умови надання членства в Євросоюзі зіграли роль каталізатора радикальних реформ. Втім, зусилля Чорногорії, судячи з поведінки тамтешньої влади, поки зводяться лише до правильного заповнення різноманітних анкет, а зовсім не до кардинальних реформ.
Перелік ефективних заходів передбачає і кілька жорстких кроків - в т.ч. радикальну чистку відомств, що вважаються повністю корумпованими. Коли до влади в Грузії в 2004 р прийшов Саакашвілі, пише Ротберг, «нові реформатори звільнили всіх працівників міністерства освіти і за конкурсом набрали інших співробітників». Крім того, роботи позбулися 15 000 офіцерів поліції. У тому ж році в Руанді при президенті Поле Кагаме свої пости в один момент втратили «все 503 представника судової влади країни». А президент Ліберії Еллен Джонсон-Серліф відразу після перемоги на виборах 2006 р звільнила «практично всіх» працівників міністерства фінансів, які працювали при колишньому режимі.
мафіозну державу
Слабкість Ротберга в тому, що він - як і багато дослідників до нього - зображує корупцію як певну рудиментарную і руйнує силу, поступово охоплює перш в цілому здорові уряду. Автор користується медичної метафорою. Корупція в його уявленні - це «зрадлива онкологія», «чума», яка «інфікує», «розносить метастази» і «калічить». Досить вилікувати недугу (на це натякає і назва книги), і зцілений політичний організм почне функціонувати належним чином.
Але які джерела згаданої хвороби? Автор у своїх міркуваннях старанно уникає спокуси моралізаторства, висуваючи гіпотезу про те, що поведінка корумпованих чиновників цілком раціонально. «Свідомо обираючи стратегію самозбагачення за допомогою корупційних діянь, вони просто діють так, як від них прийнято очікувати», - пише автор.
Однак в цьому портреті масштабного, але ніким не координується опортунізму явно не знаходить відображення сутність сучасної корупції. Мова йде не стільки про слабкість або недугу, скільки про ефективність функціонування систем, створених заради збагачення можновладців.
Ротберг сам вказує на цю фундаментальну реальність в самому кінці книги - в переказі висновків гватемальської антикорупційної комісії: правляча Патріотична партія «найбільше нагадувала банду кримінальників, а не політичну партію, а її завданням було грабувати державу», - пише автор. У Гватемалі, продовжує він, еліти «сколотили кримінальну структуру - змова клептократів з метою осідлати потоки національних доходів: державою правила мафія».
Саме так і виглядає корупція в тих приблизно 60 країнах, де мені довелося займатися дослідженням цієї проблеми: навмисно запущена в дію система відмінно розвинених мереж, створена виключно заради самозбагачення і надзвичайно досяг успіху в цій справі.
Неважливо, хто ти - офіцер поліції Афганістану або Нігерії, узбецький митник або високопоставлений чиновник міністерства екології Гондурасу - ти зобов'язаний забезпечувати вищестояще керівництво певними речами: звичайно ж, часткою свого «врожаю» дрібних хабарів і, ймовірно, деякими належним чином підписаними і проштампованими паперами, дають добро на діяльність, що порушує закон.
Тих, хто не виконує ці запропоновані завдання, знижують на посаді або просто засовують - і це якщо дуже пощастить. Іноді їх вбивають, адже plata o plomo ( «срібло або свинець») - це саме те, що всім давно пропонує Мафія. Або ти береш гроші, або отримуєш кулю.
Згадані добре розвинені мережі в різних країнах існують в різних формах. Вони можуть бути жорстко структуровані або досить розмиті, а внутрішня конкурентна боротьба може виявитися як вкрай жорсткою, так і повністю відсутньою. У повній відповідності з доступними їм засобами ці мережі експлуатують найрізноманітніші джерела доходів - від елітного туризму і торгівлі нафтою до експорту аграрної продукції. У цих мережах воєдино сплетено те, що жителі розвинених держав давно і чітко розділяють - державний і приватний сектор, чорний ринок і фондові біржі, професійне і особисте.
Згадаймо як приклад роль сімейства Карзай в Афганістані після подій 11 вересня - мені довелося особисто спостерігати за цим. Карзай протримався при владі майже 13 років. Його старший брат Каюмов виступав в ролі закулісного сірого кардинала, який володіє основною часткою в консорціумі, який отримує від американського уряду контракти на мільйони доларів. Другий брат Хаміда Карзая, що іменував себе аполітичним бізнесменом, володів цементним комбінатом і акціями найбільшого приватного банку країни. Пізніше з'ясувалося, що цей банк функціонував як банальна фінансова піраміда. А третій брат не тільки займав пости в місцевій і центральній виконавчої влади, а й виступав в ролі головного посередника в найприбутковішою індустрії регіону - транзит опію.
У країнах, подібних Азербайджану, державний і приватний сектор злилися практично повністю: правляча династія контролює тут не менше 11 банків і розрісся консорціум підприємств, на який припадає переважна більшість державних закупівель.
У Єгипті при Сісі контроль військових над економікою розширено до небачених масштабів. Клептократія під керівництвом президента Гондурасу Хуана Орландо Ернандеса прагне взяти під контроль все те, що ще поки дивом не прибрано до рук, а приватні підприємства, державні чиновники і контрабандисти надають одна одній взаємні послуги. Найчастіше їх функції перетинаються і збігаються, але вони поки все ще не зрослися в єдине ціле ...
Роль членів таких мереж, що займають високі державні пости, полягає в підготовці і прийнятті законів та регуляторних актів, що приносять благо мереж. Натомість їм дозволяють грабувати державний бюджет і «сідати» на дохідні потоки. Вони також отримують частку від хабарів, зібраних на низовому рівні, або акції компаній, які домагаються успіху за допомогою цих чиновників.
Іншими словами, поліпшення перспектив життя в своїх країнах не входить до переліку їх завдань. Мета у них інша - заробляти гроші.
Як осушити болото
І хоча медична метафора Ротберга ігнорує цю реальність, його проект антикорупційної програми дій сформований повністю під її впливом. Перший з 14 кроків для країн, які ведуть боротьбу з корупцією, є «пошук, вибір або узгоджене призначення політичного лідера для здійснення трансформації».
Іншими словами, для реформування глибоко загрузла в болоті корупції країни потрібна зміна режиму - ні більше ні менше. У цьому сенсі «Панацея від корупції» цінна головним попередженням: відразу ж після повалення уряду озаботьтесь питанням вибору нового глави держави, обов'язково враховуючи його / її конкретні плани щодо проблеми корупції. Не варто, наприклад, відволікатися на особисті якості потенційного лідера або на його ставлення до релігії - автор по суті пропонує вся увага концентрувати виключно на утриманні його антикорупційної платформи.
В реальності все не так: якою б бажаною не була зміна правлячого режиму в справі проведення антикорупційної реформи, одного лише цього вчинку однозначно недостатньо. Корупційні мережі мають приголомшливу уяву живучістю. У деяких випадках, наприклад в Китаї, вони намагаються навіть випереджати запити суспільства, ініціюючи гучні і показові антикорупційні заходи, в кінцевому підсумку спрямовані на особисте збагачення.
Надмірно фокусуючи уваги на ролі лідера, Ротберг визнає існування такого явища, але абсолютно випускає з уваги всі його можливі наслідки. Саме тому автор впирається в питання критичної важливості - про можливість існування клептократії в умовах демократії. Зрештою сучасна демократія розвивалася як інструмент гарантії правління в інтересах всього суспільства. Проте число лідерів країн, «які досягли максимальних поліпшень», що володіють схильністю до авторитаризму, до непристойності велике. І якщо тверда рука лідера - настільки важливий елемент успіху реформ, хіба зможе загрузла в системну корупцію демократія зважитися на зміну курсу?
Сполученим Штатам судилося стати випробувальним полігоном для цього питання. Скочування країни в презентабельне подобу клептократії почалося багато років тому, швидше за все, ще в 80-і роки, в період розквіту популярності ідеї дерегуляції. Спеціальність лобіста стала користуватися тоді шаленим попитом, а галузі промисловості почали писати закони, що регулюють їх діяльність.
У країні почалася приватизація раніше суто державних служб (пенітенціарної системи і частини збройних сил), обмеження на витрачання коштів на політичні партії були зняті, а президенти почали призначати на посади керівників регуляторних органів банкірів. Так у Вашингтоні утвердилася економіка сьогочасної вигоди.
Минулий рік в цьому аспекті став переломним. У червні 2016 року Верховний суд радикально звузив юридичне визначення поняття «хабар», знявши звинувачення в корупції, раніше висунуте проти колишнього губернатора штату Вірджинія. В цей же час прихильники кандидата від демократів - Хілларі Клінтон почали активно виправдовувати надходження до Фонду сімейства Клінтон відверто сумнівних внесків іноземних донорів.
І хоча прихильники Трампа можуть заперечити, але його перемога і прихід в Білий дім зовсім не означають зміни правлячого режиму: по суті практично нічого не змінилося, а президент Трамп розставляє на провідні пости високопоставлених директорів корпорацій не тільки заради їх рад або роботи над новими законами, але і заради створення власної команди. Подібний підхід до президентства лише поглиблює те саме болото, яке Трамп свого часу рішуче пропонував осушувати.
У справі відновлення основ дискредитованої республіки американцям (та й жителям країн, згаданих Ротберг) ніяк не обійтися одним лише вигнанням особистості, яка зайняла чільне місце на вершині влади. Не слід помилятися і думати, що всі проблеми вирішує імпічмент Трапа або голосування за стандартну кандидатуру від республіканців або демократів в 2020 р зміцнює Трампом в Вашингтоні мережу експлуатує систему, еволюцію якої допустили самі американці, старанно відводили від неї очі. І ця потужна мережа сьогодні виглядає дуже життєздатною.
Змінити хід подій
Я досить скептично оцінюю потенціал «універсальних» підходів до вирішення настільки давно назрілих проблем. Але якщо цілеспрямованому реформатору (а в ідеалі - цілу групу таких людей) вдасться прийти до влади на хвилі загального неприйняття американського бренду клептократичною правління, йому (або їй) необхідно всю увагу зосереджувати не стільки на відплату за вже вчинені акти корупції, а на вироблення норм поведінки, здатних успішно запобігати подібні діяння в майбутньому.
Саме це реформаторський рух здатне покласти край практиці прийняття таких правил політичної та економічної життя, які приносять вигоду тільки тим, хто вже забезпечив себе відверто непомірною владою в обох сферах.
Будь-яка політична програма по досягненню подібних змін на початковому етапі просто зобов'язана передбачати введення радикальних обмежень на суми внесків в політичні виборчі кампанії, а також ліквідацію анонімності - то, ніж цього-дня насолоджуються багато впливових політичних донори.
Перехід до виключно громадянському фінансування виборчої кампанії може видатися надто радикальним кроком, але це дійсно найкраще з можливих рішень. Контроль за практикою лобіювання прийняття законів необхідно максимально і рішуче посилити, а поняття «конфлікт інтересів» переглянути та доповнити.
Природно, норми поведінки встановлюються не тільки законами - це ще і питання культури. І тим, хто має намір забезпечити бездоганність репутації уряду, необхідно зайнятися ліквідацією тих культурних зрушень, що і спровокували скочування до режиму клептократії.
Наприклад, можна розробити детальний пакт про дотримання репутації і рішуче вимагати його підписання від виборних чиновників, які представляють будь-які партії політичного спектра. Від них слід домогтися розкриття інформації про всі доходи, неофіційних зв'язках і зобов'язання. Їх необхідно зобов'язати витрачати мінімально обумовлений час на спілкування з рядовими виборцями, уникати конфліктів інтересів, а також набагато суворіше контролювати витрати на ведення виборчих кампаній. В результаті громадяни отримають можливість оцінювати якість роботи своїх представників вже по факту дотримання даних ними зобов'язань.
Foreign Affairs (№5, 09/10 2017) © Council on Foreign Relations // Tribune News Services.
Шановні читачі, PDF-версію статті можна скачати тут ...
В ході дебатів про причинно-наслідкового взаємозв'язку корупції і згаданих вище проблем мені нерідко задають приблизно такі питання: «гаразд, корупція - це дійсно погано, але чи можна її перемогти?І чи вдалося якимось країнам витягти себе з цього болота?
Але які джерела згаданої хвороби?
І якщо тверда рука лідера - настільки важливий елемент успіху реформ, хіба зможе загрузла в системну корупцію демократія зважитися на зміну курсу?
