Для сіл на Хмельниччині вигідніше об'єднуватися в громади один з одним, ніж бути приєднаними до міста (на задньому плані на фото - Кам'янець-Подільський). Фото CC BY 2.0: Serge Bystro / Flickr. Деякі права защіщени.Заполненний мікроавтобус, до сих пір м'яко заколисуючий сомлевшіх від спеки пасажирів, починає раптово трясти.
"Це не наша дорога!", - спішно оголошує Інна Абдулкадирова, глава ГУМЕНЕЦЬКЕ об'єднаної територіальної громади, попереджаючи можливі питання про стан траси. Ця - у веденні інших влад, а в самих Гуменцях дороги відмінні.
Село Гуменці на Хмельниччині України стало центром новоствореної об'єднаної територіальної громади в 2015 році. До створення ОТО Абдулкадирову чотири рази обирали сільській главою. Після дострокових виборів 2015 року сфера її відповідальності виросла: додалися 18 сіл, 245 квадратних кілометрів і 9,5 тисяч осіб.
Гуменці - здавна заможне село, одне з найбагатших в регіоні. На його території - чотири середніх підприємства, що платять тут податки і дають роботу місцевим жителям, і пара десятків дрібних. Кам'янець-Подільський, досить велике місто, до того ж туристичний центр - на відстані всього декількох кілометрів.
Сьогодні, в результаті стартувала в Україні в 2015 році адміністративно-територіальної реформи, що дала об'єднаним територіальним громадам серйозні фінансові ресурси, в тому числі на розвиток інфраструктури, у ГУМЕНЕЦЬКЕ ОТО є ідеально реконструйована школа, нові дитячі садки, амбулаторія, центр надання адміністративних послуг і, да - хороші дороги.
Громади йдуть з-під підпорядкування влади районного рівня і переходять на прямі міжбюджетні відносини з Києвом
Ложка дьогтю в цій бочці меду - кілька бідних сіл, які приєднали до себе Гуменці, щоб вийшла "правильна", що відповідає всім можливим посібникам і методикам формування таких громад, ОТО.
"Я все-таки не розумію, навіщо, - кажу я Абдулкадировой, - Ви взяли на себе ці бідні села і змушені тепер ділитися з ними своїми ресурсами".
"Щоб нас не приєднали до міста, - відповідає глава громади. - Місто збитковий".
В очікуванні змін
У Хмельницькій області сьогодні 41 об'єднана територіальна громада, 22 з яких утворилися ще на старті реформи, в 2015 році. Всього в Україні таких громад сьогодні 705 . Вони об'єднують більше 8,8 тисячі населених пунктів, 8,2 тисяч з яких - села. це близько 30 відсотків території країни.
Анатолій Ткачук - колишній заступник міністра регіонального розвитку, сьогодні - експерт Ради Європи і глава Інституту громадянського суспільства. Він - один з ключових промоутерів реформ в сфері місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, один з "батьків" поточної децентралізації. Ткачук - сам виходець із Хмельницької області, тому всі нововведення, як каже він, починає звідти.
Дитячий садок в Гуменцях - центрі зразкового ОТО в Хмельницькій області. Фото надане автором. Всі права защіщени.- Ще в 2005 році у нас були пілотні проекти з моделювання громад в Хмельницькій і Тернопільській областях. Якраз їх учасники та об'єдналися в першу чергу, - розповідає Ткачук. - У 2015 році, коли реформа тільки почалася, її противники ще не встигли зрозуміти, що це серйозно, і не втрутилися. Тому в 2015 році в Хмельницькій області створилися найбільш правильні громади, великі, з вираженим центром.
Реформа по децентралізації насправді визрівала, як мінімум, десятиліття. Вперше про зміни всерйоз заговорили як раз в 2005 році, після тієї, ще першої, революції. В Україні з'явився віце-прем'єр з питань адміністративно-територіальної реформи, не протримався, втім, довго - як і сама посаду. Імпульс реформи, у якій і сьогодні є чимало політичних противників, швидко зійшов нанівець.
Реформа по децентралізації визрівала, як мінімум, десятиліття
Друга серйозна спроба стартувала після євромайдан, в тому числі як реакція на вимогу "федералізації", яке звучало з Москви і повторювалося учасниками так званої "російської весни" на сході України. Українською відповіддю стала децентралізація.
Реформа була необхідна з багатьох причин. По-перше, Україна залишалася жорстко централізованою державою і, при всіх заявах про розвиток місцевого самоврядування, Київ тільки продовжував обмежувати повноваження регіонів . Голови міст були на ділі залежні від Києва, тому що розподіл грошей з центрального бюджету проводилося в ручному режимі за принципом лояльності. Мери бували часто змушені обирати або змінювати "політичне забарвлення" в залежності від того, яка партія була при владі в столиці. Вибори на місцях мали часом всі ознаки політичного рейдерства .
По-друге, населення сіл і маленьких міст продовжувало скорочуватися. У багатьох селах, селищах і містечках з робочих місць залишалася тільки бюджетна сфера, на яку витрачався майже весь незначний місцевий бюджет. У класах деяких сільських шкіл набиралося по 3-7 учнів. Ремонти застарілої інфраструктури не проводилися десятиліттями. Переважна більшість місцевих бюджетів були дотаційними, а й дотації йшли виключно на проїдання і "латання дірок".
Через відсутність реформ життя в селах, селищах і малих містах ставала часто нестерпним
Прогресивні голови місцевих громад вже на початку 2010-х мали детально розроблені проекти укрупнення зі скороченням мережі соціальної інфраструктури, що дісталася їм у спадок від колгоспів, але чинне законодавство не забезпечувало ніяких механізмів для впровадження цих проектів. Дрібні громади продовжували вимирати, життя в селах, селищах і малих містах ставала часто нестерпним. У багатьох не було навіть газу і центрального водопостачання.
різкий старт
парламент України запустив , Нарешті, реформу на початку 2015 року. Суть децентралізації полягала в тому, що об'єднані територіальні громади йшли з-під підпорядкування влади вищого, районного, рівня, і переходили на прямі міжбюджетні відносини з Києвом. Міста обласного підпорядкування і об'єднані територіальні громади, яких в на початку 2015 роки не було ще жодної, отримували нові фінансові ресурси, а адміністрації областей, але в першу чергу - районів, мали втратити ряд повноважень.
Спортивний майданчик в Гуменцях. Фото надане автором. Всі права защіщени.В країні відразу змінилися правила "вирівнювання" місцевих бюджетів, коли Київ забирав "надлишок" у відносно багатих міст і сіл і давав дотацію на покриття дефіциту бідним. Визначати рівень забезпеченості стали за спеціальною формулою. Частина "надлишку" залишили тим селам, селищам і містам, які його генерували. До того ж на місцях залишили вагому частку податків і зборів. Місцеві медицина і освіта стали фінансуватися безпосередньо з державного бюджету спеціальними субвенціями.
Але, як це зазвичай буває, не обійшлося без своєрідних перекосів. Реформа забрала у дрібних громад частку податку на доходи фізичних осіб, за рахунок якого досі переважно і наповнювалися їх бюджети. Цей крок мав би стимулювати укрупнення громад, яке поки відбувається як би на добровільних засадах. Однак закону, що дає старт створенню ОТО, на момент старту реформи прийнято ще не було.
Реформа породила конфлікт між містом і селом
Притому ця ж реформа віддала селам, селищам і містам районного підпорядкування збирається на їх території акцизний податок. Завдяки цьому деякі дрібні населені пункти, де розташовані автомобільні заправки, отримали такий фінансовий ресурс, якого ніколи раніше не мали, і втратили будь-якої було стимул об'єднуватися з сусідами. У Київській області, наприклад, де за рахунок близькості столиці діє розвинена мережа автозаправок, а до того ж вартість землі досягає немислимих висот, сьогодні всього дев'ять ОТО - стільки ж, скільки в прифронтовій і частково непідконтрольною Києву Луганській області.
"Коли об'єднуються п'ятеро-шестеро жебраків, вони залишаться жебраками"
Нарешті, реформа породила конфлікт між містом і селом. Запущений у 2015 році процес об'єднання громад вважається добровільним, однак переважно підпорядковується певним правилам. Об'єднання має відбуватися відповідно до так званими перспективними планами, які затверджуються для кожного регіону обласними радами та Кабінетом міністрів. План визначає кількість і склад об'єднаних громад на території області, а також їх центри. Центр повинен бути приблизно в середині громади і справді економічно домінувати на тлі інших населених пунктів, інакше в ОТО неминучі конфлікти. "Тому що коли об'єднуються п'ятеро-шестеро жебраків, вони залишаться жебраками", - пояснює голова Хмельницької обласної ради Михайло Загородний.
Інна Абдулкадирова, глава ГУМЕНЕЦЬКЕ об'єднаної територіальної громади з головою Хмельницької обласної ради Михайлом Загороднім. Фото надане автором. Всі права защіщени.В підсумку, однак, найчастіше виходить, що відмінний, здавалося б, проект об'єднаної громади далекий від сформованих на відповідній території відносин та інтересів. На об'єднання поза перспективного плану домовилися між собою громади повинні також отримати санкцію обласних і центральних властей, і декому це вдається. Але якщо влада при цьому відмовляються вносити зміни в перспективний план, то виходить, що місцева ініціатива карається: такі ОТО не переходять на прямі міжбюджетні відносини з Києвом, залишаючись під владою району. Тобто, якщо ви, будучи незадоволеними перспективним планом, не наважуєтеся все-таки об'єднатися по-своєму, добровільність об'єднання означає тільки можливість об'єднуватися як вам вкажуть - або не об'єднуватися зовсім. При цьому входження в ОТО - це квиток в один кінець. Виходу з об'єднаної громади закон не передбачає.
Створення об'єднаної територіальної громади має на увазі, що у всіх вхідних в неї селах ліквідуються місцеві органи влади, замість яких обираються старости, які мають виключно представницькі повноваження. На території громади проводяться позачергові вибори, в результаті яких в адміністративному центрі ОТО формується місцева рада і виконавчий орган. Багато сільські громади, головним чином - багаті, подібно Гуменці, стали гаряче противитися об'єднанню з містами, побоюючись повністю розчинитися в міській громаді, втративши право керування своїми ресурсами і яке б то не було вплив на своїй території. Але якщо Гуменці змогли зібрати під свої знамена ще сім сільських рад з 18 селами, то деякі бунтівні об'єднані громади складаються в результаті з двох-трьох.
Доля реформи стоїть на кону президентських і парламентських виборів 2019 року
- Зараз всі погоджуються з порушенням правил, чекаючи часу "Ч", коли буде прийнятий закон, яким буде затверджено адміністративно-територіальний устрій. Після прийняття цього закону слабенькі, штучно створені об'єднані громади будуть включені в нормальні великі громади і на цьому буде поставлена крапка. Я їм кажу: це ваш вибір, якщо ви вирішили бути маленькими, але гордими. Але тепер доведіть, що ви не тільки горді, але ще і самодостатні. Якщо ви не зможете цього довести, через два роки вас не буде, - каже Анатолій Ткачук. - Якби Гуменецька ОТО не стала великою, її доля була б вирішена: вона була б в Кам'янці-Подільському.
важкий розлучення
Перші в Україні вибори в об'єднані територіальні громади пройшли восени 2015 року. За без малого три роки існування ОТО говорити про досягнення реформи рано. як показують соцопитування , При тому, що прихильників у децентралізації набагато більше, ніж противників, більше половини населення, навіть з числа жителів ОТО, не бачать поки її результатів. Після 2015-2016 року тема до того ж майже пішла з українських медіа та повертається в новинні стрічки тільки в зв'язку зі скандалами.
У реформи досі є сильні супротивники. Просування блокуються на рівні політиків, пов'язаних з національними меншинами, а також з "Батьківщиною" - партією колишнього прем'єр-міністра Юлії Тимошенко, послідовної супротивниці цієї реформи. Однак менш витончений і більш логічний конфлікт відбувається на рівні районів, з якими об'єднані громади зараз знаходяться, як жартують там, на стадії розлучення і розділу майна. Навіть на публічних заходах, присвячених реформі, відбуваються постійні сутички глав районів з главами ОТО.
Повноваження між районами і об'єднаними громадами досі не розподілені
Але проблема полягає ще й в тому, що українським законодавством повноваження між районами та об'єднаними громадами досі не розподілені. Наприклад як відзначає Рахункова палата, багато ОТО не створили біля себе, як годиться, центри первинної медичної допомоги, а видається на їх утримання медичну субвенцію вважали за краще передати районам. Таким чином, місцева медицина частково залишилася у віданні районів, частково перейшла під управління сумлінних ОТО. Можливо, саме тому українці в опитуваннях констатують погіршення медичного обслуговування у зв'язку з реформою.
У деяких регіонах складається при цьому майже анекдотична ситуація, коли об'єднана територіальна громада займає територію всього району, але при цьому там залишаються ще й районна влада. По-хорошому, райони варто було б розпустити, каже Анатолій Ткачук, але цей рівень адміністративно-територіального устрою прописаний в Конституції України, а для внесення в неї змін у парламенті не збереться необхідної кількості голосів. Тому автори реформи розраховують в найближчому майбутньому хоча б укрупнити райони слідом за локальними громадами.
Проміжні висновки
В рейтингах довіри і недовіри в Україні місцеве самоврядування стоїть набагато міцніше, ніж державні органи, і успіх реформи сьогодні можна оцінювати тільки в кожній конкретній громаді, де величезна роль керівництва. У ГУМЕНЕЦЬКЕ сільраді, наприклад, в 2015 році, до створення ОТО, на одного жителя припадало менше 2,7 тисячі гривень власних фінансових надходжень (розрахунки автора на підставі місцевих бюджетів і демографічних даних - прим.ред.). У 2018 році цей показник на одного жителя ГУМЕНЕЦЬКЕ об'єднаної територіальної громади повинен скласти близько 5,2 тисяч. Для порівняння, в Кам'янці-Подільському це близько 3,7 тисячі, а в обласному центрі, Хмельницькому, - 6,2 тисяч на одного жителя.
У цього явища є просте пояснення: реформа справила важливий переворот в головах. Нові або новообрані голови громад стали скрупульозно впорядковувати місцеві фінанси, вперше відчувши себе "господарями на своїй території" - фраза, яку мені не раз доводилося чути від чиновників ОТО, в різних частинах країни.
Глави громад стали скрупульозно впорядковувати місцеві фінанси, вперше відчувши себе "господарями на своїй території"
Перш за все, місцевим малому і середньому бізнесу під пильною увагою влади довелося, нарешті, легалізувати своїх працівників і виплачувати їм "білу", оподатковуваний податком зарплату. У багатьох громадах до того ж вперше провели повноцінну інвентаризацію земельних ділянок. Почалася серйозна конкуренція за інвесторів. Відчувши поява на місцях відповідальних "господарів", в далекі від фронту - перш за все, західні регіони - став дійсно прибувати іноземний капітал.
Але є й інша сторона медалі. Вперше отримавши на руки величезні за місцевими мірками гроші, влада об'єднаних територіальних громад не обов'язково витрачають їх раціонально. Анатолій Ткачук каже, що було чимало випадків, коли в ОТО або за старою корупційною традиції, або через нерозуміння просто "закопували" гроші - наприклад, реконструюючи горезвісні об'єкти ще колгоспної інфраструктури на кшталт шкіл або лікарень, в які вже нікому було звертатися за послугами і нікому - їх надавати. Не менш сумна історія - роздутий управлінський апарат з непомірно високими зарплатами, що з'їдають левову частку звільнених з реформою ресурсів громади. Благо, що нинішній етап - свого роду перевірки для нових адміністрацій, що з'явилися в 2015-2017 роках в результаті дострокових виборів.
Багато перекоси змінять, як можна розраховувати, чергові місцеві вибори, які повинні пройти в 2020 році. Однак доля самої реформи стоїть на кону президентських і парламентських виборів 2019 року. Сумнівно, що за залишився у них рік уряд і парламент захочуть і зможуть завершити цей процес і об'єднають всі залишилися громади вже примусово, в рамках перспективних планів. І немає ніяких гарантій, що нова центральна влада, в чиїх би руках вона не виявилася, захоче цю реформу продовжувати. Своєрідна, що не дає скучити принадність України в тому, що результати виборів тут все-таки неможливо передбачити. Як і політику тих, кого вони приведуть до влади.
