Федеративна держава. Ознаки федеративної держави. Унітарна і федеративну державу

1. Федерація як форма устрою держави
2. Імітація федерації?
3. ознаки федерації
4. Ознаки унітарної держави
5. Особливості російської моделі
6. Національний фактор
7. Російська система державного управління
8. Регіональний варіант унітарної моделі
9. Що ефективніше - унітарний чи федеративний держава?

Політичний устрій сучасних держав збудовано в рамках двох основних моделей - унітарної та федеративної. Яка специфіка кожної з них? Як формувалася система державного управління в РФ? Чому досвід вибудовування федеративної моделі може кардинально відрізнятися в різних країнах?

Федерація як форма устрою держави

Що таке федеративну державу? У ньому реалізовані принципи федералізму, які зумовлюють ряд відмінностей системи політичного управління, що сформувалася в країні, від унітарної моделі. Які ці принципи? Виходячи з яких ознак федеральна модель державного устрою суттєво відрізняється від унітарної? Спробуємо вибудувати міркування, виділяючи загальні моменти для федеральної і унітарною моделей, і специфічні ознаки, характерні для кожної з них.

Поширена думка, що унітарна і федеративна держава - дві полярні політичні моделі, принципово різні, чи не антагоністичні. Це не зовсім так. Справа в тому, що одна з ознак, характерних, здавалося б, тільки для федеративної держави, - адміністративний поділ на незалежні політичні одиниці - дотримується в країнах, що традиційно вважаються унітарними. Так, наприклад, у Франції та Японії є, відповідно, департаменти і префектури, які, як вважають деякі експерти, мають чи не більшою політичною самостійністю, ніж, наприклад, суб'єкти Російської Федерації.

У чистому вигляді унітарних (без поділу на адміністративні території) держав зараз небагато. Так чи інакше, деяка політична локалізація на рівні провінцій, префектур, муніципалітетів присутній в більшості унітарних країн. І в цьому, скоріше, їх схожість з федеративними.

Імітація федерації?

Таким чином, структура політичного устрою країни не може вважатися чинником її однозначного віднесення до будь-якої конкретної моделі. Більш того, є радикальна точка зору, згідно з якою більшість держав, які зараховують себе до федеративним, на ділі створюють лише видимість приналежності до країн, система державного устрою яких має класичні ознаки федерації (далі ми їх розглянемо). Робиться це, власне, з політичною метою. Одне з найуспішніших федеративних держав світу - США.

У свою чергу, багато країн вважають за необхідне тим чи іншим чином долучитися до американської моделі, поділивши свою територію на штати і прописавши в конституції відповідний статус кожного з них. На ділі ж відповідні політичні одиниці залишаються дуже залежними від центру.

Разом з тим, якщо брати класичні ознаки федералізму, то можна побачити, що держава, збудована в рамках відповідної моделі, буде сильно відрізнятися від унітарної. Тобто різниця між двома розглянутими видами при фактичному (а не тільки юридичному) присутності в політичній системі країни ключових елементів федералізму буде простежуватися значна.

ознаки федерації

Які ключові ознаки, якими володіє федеративну державу? Поділ країни на адміністративні одиниці, як ми вже сказали вище, не береться до уваги, навіть якщо їх назвати штатами, а в конституції країни прописати, що державна модель - федерація.

Один з ключових ознак відповідної форми устрою країни - це функціонування органів влади, непідзвітних в ключових питаннях розвитку будь-яким вищим структурам. Суб'єкти федеративної держави мають, як правило, вираженої незалежністю від столиці в аспекті ключових питань, пов'язаних з розвитком економіки, соціуму, державної і муніципальної політики.

При цьому фактичне наповнення свободи дій адміністративних одиниць, складових федерацію, залежить від змісту правових актів про розмежування повноважень між федеральними органами влади і тими, що функціонують на рівні регіонів. У політичних системах деяких країн суб'єкти мають дуже велику незалежність, наприклад штати в США. В Америці таке явище, як федеральна програма (якщо під нею розуміти якусь масштабну ініціативу, що зачіпає інтереси всіх громадян), зустрічається досить рідко. Відсутні багато звичних для РФ закони, обов'язкові до виконання на всій території країни, наприклад Трудовий і Цивільний кодекси. Замість них в США є збірники актів в рамках однієї галузі права.

У свою чергу, не дивлячись на те що РФ - федеративна держава, існує велика кількість прикладів, коли ті чи інші програми, ініціативи та пріоритети, які визначаються на федеральному рівні, підлягали реалізації на рівні російських регіонів. Це, в свою чергу, передбачало деяку підзвітність дій суб'єктів перед центром. У Росії є обов'язкові для виконання на території всієї країни Трудовий і Цивільний кодекси.

Інша ознака федерації - наявність повного циклу правотворчості на рівні трьох гілок влади - законодавчої, виконавчої і судової. Тобто в суб'єктах, які формують федеративну державу, в більшості випадків є локальний парламент (законотворча структура), місцевий уряд (виконавча гілка), а також Верховний суд. Законодавча ініціатива може і повинна виходити з боку, перш за все, регіональних учасників політичного процесу.

Наступний найважливіший ознака федерації - наявність незалежних, в обмеженій мірі підзвітних перед центром бюджетів суб'єктів. Разом з тим цей критерій - в числі найбільш суперечливих. Справа в тому, що існує дуже велика кількість національних моделей бюджетної політики в рамках федеральних держав, і їх непросто класифікувати навіть по якихось груп.

Візьмемо знову ж російську і американську системи устрою країни. Бюджети штатів в США в значно меншій мірі, ніж в РФ, залежать від дотацій з центру, але мають більше повноважень зі збору податків. Це дає можливість багатьом суб'єктам американської федерації формувати, наприклад, власні органи поліції, медичних та інших служб. У Росії, в свою чергу, на законодавчому рівні закріплено принцип єдності бюджетної системи. Багато державних служб централізовані. Таким чином, незалежність бюджету як один з ознак федералізму визнається експертами, однак викликає дискусії стосовно своєї ролі.

Ознаки унітарної держави

Перерахувавши ключові ознаки федеративної держави, розглянемо відповідні критерії для країн з унітарною формою політичного устрою. Деякі з них можна назвати виходячи з логіки виявлення контрастів з федеральної моделлю. Тобто в унітарних державах, як правило, регіональні органи влади підзвітні в більшості питань центру, не мають повного циклу правотворчості, а бюджетна політика в цілому також визначається в столиці.

Деякі експерти визначають як один з типових ознак унітарної держави відсутність політичної складової у визначенні меж адміністративних частин країни. Тобто, простіше кажучи, населенню і властям територій, на які поділено держава, все одно, де саме жити. Ключові правові норми, що визначають те, як буде розвиватися економіка і соціум, приймаються в столиці - вони будуть однаково виконуватися всюди.

Досить легко можуть змінюватися межі адміністративних територій. Подібної гнучкості федеративна система держави, як правило, не має. Якщо, скажімо, для того щоб штат Меріленд поступився частину території Вірджинії, повинні пройти найскладніші процедури переговорів і узгоджень, то коли в Росії Комі-Перм'яцький АТ входив до складу Пермської області, відповідне схвалення повинні були дати жителі автономного округу - вони його дали, а могли і відмовити владі в своєму бажанні переходити під юрисдикцію іншого суб'єкта федерації.

Адміністративно-політичні одиниці в унітарних державах, як правило, не наділені повноваженнями укладати договори з іноземними державами. Відповідні функції виконує центр. У свою чергу, федеративна форма держави часто передбачає достатню самостійність суб'єктів у зовнішньополітичній активності.

Локальні території в рамках унітарних держав не має права приймати закони, яким-небудь чином обмежують права мешканців інших адміністративних одиниць. У свою чергу, якщо, наприклад, в США на рівні штатів приймається закон, що забороняє використання поліетиленових пакетів (саме такий був, зокрема, недавно прийнятий в Каліфорнії), то виконувати його повинні будуть не тільки жителі штату, а й усі ті, хто відвідує даний політичний суб'єкт.

Адміністративні одиниці в рамках унітарних держав, як правило, не наділені повноваженнями видавати такі закони (але вони можуть бути прийняті центром з метою подальшої реалізації на конкретній території країни).

Особливості російської моделі

Росія - федеративну державу. Це прописано в Конституції нашої країни. Ключові ознаки, які характеризують федеративний устрій держави, в цілому присутні в російській політичній моделі. У РФ, таким чином, є суб'єкти, в яких може проходити повний цикл правотворчості, діяльність регіональних органів влади має досить обмежену підзвітність центру, кожен суб'єкт федерації має власний бюджет. Якими ще особливостями характеризується російська модель федералізму? Почнемо з найважливіших історичних фактів.

Простежується значна спадкоємність між принципами територіального поділу РФ на суб'єкти сьогодні і радянською моделлю державного устрою. Області, республіки, краю, округу - це було впроваджено в модель радянського державного управління. Території більшості сучасних суб'єктів РФ були визначені владою ще за часів СРСР.

У свою чергу, Російська Імперія вважалася унітарною державою. Територія країни була поділена на губернії, однак ознаками вираженої самостійності вони не володіли. Управління державою здійснювалося централізовано. Для чого за радянських часів територія Росії (так само як і інших республік) була поділена, а за кожним суб'єктом закріпилася відносна самостійність (вилилася в сучасну модель російського федералізму)? Чому, наприклад, Білорусія, Україна і Казахстан стали унітарними державами, а Росія - федеративним?

Є дуже багато точок зору на цей рахунок. Згідно з однією з них, розподіл радянських республік на області було обумовлено економічним чинником. Ті чи інші території визначалися виходячи з розташування значущих інфраструктурних об'єктів, а також родовищ корисних копалин, транспортних шляхів, близькості до моря і т. Д.

Інший фактор - національний. Багато хто з сучасних російських республік по території збігаються з районами населення титульних націй. Власне, даний аспект, як вважають багато дослідників, визначив той факт, що Росія - федеративна держава, а Казахстан - унітарна. У сусідній країні історично не сформувалося значущих за площею територій, на яких би компактно проживали нації, не родинні казахам (титульного народу), російським, узбекам, німцям, українцям (які мають свої держави).

Національний фактор

Таким чином, модель державного устрою в РФ, згідно з поширеною думкою, багато в чому продиктована тим, що наша країна - багатонаціональна. У свою чергу, розподіл територій, на яких переважно проживають росіяни, на суб'єкти - області і краю - обумовлено тим, що досить важко з точки зору територіальної організації і не цілком доцільно з точки зору культурного та історичного контексту утворювати якусь «російську республіку». Таким чином, Росія, маючи основні ознаки федеративної держави, багато в чому стала наступницею радянської моделі політичного устрою. До СРСР наша країна практично не мала традицій федералізму.

Які ще особливості російської політичної моделі можна відзначити? Власне, одну з них ми вже побічно позначили. Російська федерація - федеративну державу з різними по найменуванню суб'єктами. До складу нашої країни входять республіки, області, краю, а також міста федерального значення. У свою чергу, суб'єкти федерації діляться на території місцевого самоврядування. Таким чином, в РФ спостерігається в достатній мірі виражена вертикальна підпорядкованість територіальних одиниць в рамках суб'єктів федерації. Розглянемо її трохи докладніше.

Російська система державного управління

Вище, визначаючи те, чим відрізняються унітарне і федеративну державу, ми зафіксували, що практично всі країни світу, так чи інакше, діляться на адміністративні одиниці. Можна сказати, що в рамках моделі політичного устрою РФ це правило характерно і для суб'єктів, що входять до складу Росії. Завдяки в достатній мірі вираженою самостійності республік, країв, областей і міст федерального значення, всередині них формується ще кілька ступенів політичної влади.

При цьому для відповідних систем адміністративного устрою властиві деякі критерії, визначені нами як характерні для унітарних держав. Тобто, незважаючи на те, що незаперечно федеративною державою є Росія, її суб'єкти за деякими ознаками сформовані по унітарним принципам реалізації політичної влади. В чому це виражається?

Регіональний варіант унітарної моделі

Республіки, краю і області РФ діляться на два типи адміністративних одиниць - міські округи і муніципальні райони. У цій схемі є і додаткова субординація. У муніципальний район входять міські та сільські поселення, які, в свою чергу, включають в себе міста, селища, села і села. Міста федерального значення включають особливі адміністративні одиниці - внутрішньоміські території.

Округу, райони, поселення і інші територіальні одиниці в складі суб'єктів РФ багато в чому характеризуються тими ж ознаками, що і політичні структури в рамках унітарних держав. Тобто на відповідному рівні немає органів влади в рамках трьох гілок, немає повноважень укладати міжнародні договори, присутній підзвітність центру (столиці суб'єкта федерації) в господарської та політичної діяльності.

Що ефективніше - унітарний чи федеративний держава?

Ми порівняли унітарне і правова держава по ряду ключових критеріїв. Чи можна однозначно оцінити будь-яку з цих двох моделей устрою країни як більш ефективну? Ймовірно, немає. Головним чином тому, що найважливішу роль відіграє фактор історичного розвитку країни. Цілком можливо, що для конкретної нації не цілком підходить федеративну державу.

Країни дуже різні за політичну культуру, традиції самоврядування. Організувати федерацію може бути складно через відсутність підстав для поділу території на суб'єкти, що володіють вираженою самостійністю. Якщо говорити, наприклад, про США, то ми згадаємо, що ця держава утворилося в силу злиття спочатку незалежних штатів, тобто через доцентрових трендів. В американському сценарії йдеться про унікальний випадок політичної консолідації.

У радянській моделі, якщо дотримуватися поширеної версії, розподіл республік на додаткові суб'єкти було продиктовано економічними причинами. Землі в Німеччині, в свою чергу, багато в чому збігаються з історичними територіями, які брали участь в об'єднанні в державу, результати якого були закріплені Бісмарком в 70-х роках 19 століття.

Таким чином, формування федерації має бути чимось зумовлено в політичному, соціальному чи економічному контексті. Тільки в цьому випадку є шанс побудувати ефективну федеративну правової держави, а не видимість успішного копіювання зарубіжної моделі. Зовсім не обов'язково, що відповідна концепція виявиться сумісної з державою, яка в історичному контексті функціонувало по унітарним принципам.