Законотворчий процес в Державній Думі
ПРАВОЗАХИСНИЙ АНАЛІЗ 
Випуск 48 (спеціальний)
17 січня 2003 року
Чужим - ні рівноправності, ні громадянства
Про невідповідність деяких норм закону "Про правове становище іноземних громадян у РФ" Конституції РФ і міжнародних договорів Російської Федерації
Ольга Осипова
Стаття 62, ч.3 Конституції РФ встановлює, що "іноземні громадяни та особи без громадянства користуються в РФ правами і несуть обов'язки нарівні з громадянами РФ, крім випадків, встановлених федеральним законом або міжнародним договором". Іншими словами, Конституція передбачає для цих осіб т.зв. національний режим.
Стаття 4 Закону "Про правове становище іноземних громадян у РФ" відтворює цю конституційну норму, але з суттєвим застереженням: слова "або міжнародним договором" з її формули виключені. І це всупереч ст.15 Конституції, згідно з якою загальновизнані норми міжнародного права і міжнародні договори РФ не тільки є складовою частиною її правової системи, але і мають пріоритет над внутрішнім законодавством, і якщо міжнародним договором встановлено інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.
Така "вільність" в обігу з власною Конституцією і міжнародними зобов'язаннями Російської Федерації призвела до того, що Закон містить ряд норм, що мають відверто дискримінаційний характер.
Так, ч.2 ст.11 Закону встановлює, що "тимчасово проживає в РФ іноземний громадянин не має права за власним бажанням змінювати місце свого проживання в межах суб'єкта РФ, на території якого йому дозволено тимчасове проживання, або обирати місце свого проживання поза межами зазначеного суб'єкта РФ. "
Досить зіставити цю норму до ст. 27, ч.1 Конституції РФ ( "Кожен, хто законно перебуває на території РФ, має право вільно пересуватися, вибирати місце перебування і проживання"), щоб переконатися в її неконституційність.
Одночасно зазначена стаття Закону суперечить міжнародним договорам РФ, а саме:
- Статті 12 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 р, в якій мовиться: "Кожному, хто законно перебуває на території будь-якої держави, належить, у межах цієї території, право на вільне пересування і свободу вибору місця проживання ... Згадані вище права не можуть бути об'єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачені законом, необхідні для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я чи моральності населення або прав і свобод інших і є сумісними з визнаним і в цьому Пакті іншими правами. "
- Статті 2 Протоколу № 4 до Європейської Конвенції про захист прав і основних свобод, яка гарантує кожному, хто законно перебуває на території будь-якої держави, право на свободу пересування і вибір місця проживання в межах цієї території.
Інша дискримінаційна норма міститься в статті 31 Закону, яка встановлює наслідки недотримання іноземним громадянином терміну перебування або проживання в РФ. Відповідно до п. 3 цієї статті, іноземний громадянин, що не виконав обов'язки, передбачені пунктом 1 або 2 цієї статті (тобто не залишив територію РФ добровільно в разі, якщо термін його тимчасового проживання або тимчасового перебування було скорочено, або дозвіл на тимчасове проживання або дозвіл на проживання були анульовані), підлягає депортації.
Відповідно до пункту 9 цієї статті іноземні громадяни, які підлягають депортації, за рішенням суду містяться в спеціально відведених приміщеннях органів внутрішніх справ або в спеціальних установах, створюваних в порядку, встановленому законом суб'єкта РФ, до виконання рішення про депортацію. Граничний термін такого змісту в законі не визначено і, отже, він може затягнутися на довгі місяці (що і відбувається на практиці).
Аналогічну санкцію - адміністративне видворення за межі РФ містять статті 18.4, ч.2; 18.8; 18.10, ч.2; 18.11 КоАП РФ. Одночасно в статті 32.10 ч.5 КпАП РФ, що визначає порядок виконання постанови про адміністративне видворення за межі РФ іноземних громадян або осіб без громадянства, вказується, що, до адміністративного видворення за межі РФ, іноземний громадянин або особа без громадянства за рішенням суду можуть міститися в спеціальних приміщеннях, передбачених ст.27.6 цього Кодексу. Але і в КпАП термін утримання не встановлено.
Такий стан явно суперечить статті 22 Конституції РФ, яка визнає за кожним право на свободу та особисту недоторканність. За змістом цієї статті в поєднанні з іншими положеннями глави 2 "Права і свободи людини і громадянина" це право є особистим невідчужуваним правом кожної людини, незалежно від приналежності до російського громадянства, а отже, має гарантуватися іноземним громадянам нарівні з громадянами РФ.
Суперечить воно і ст.9 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, яка встановлює, що "кожна людина має право на свободу та особисту недоторканність, і ніхто не може зазнавати безпідставного арешту чи утриманню під вартою".
Конституційний Суд РФ вже розглядав питання про конституційність затримання на невизначений термін іноземних громадян в подібній ситуації стосовно ст. 31 Закону СРСР "Про правове становище іноземних громадян в СРСР" (постанова від 17.02.98 № 6-П в зв'язку зі скаргою Яхья Дашті Гафура) і з усією визначеністю вказав:
"... положення Закону СРСР" Про правове становище іноземних громадян в СРСР "про затримання на термін, необхідний для видворення, не повинно розглядатися як підстава для затримання особи на невизначений термін навіть тоді, коли вирішення питання про видворення особи без громадянства може затягнутися в силу того, що жодна держава не погоджується прийняти видворяти особа. в іншому випадку затримання як необхідний захід щодо забезпечення виконання рішення про видворення перетворювалося б в самостійний вид покарання, не передбачений зако одательством РФ і такий, що суперечить ... нормам Конституції РФ ".До речі сказати, в п. 2 резолютивної частини цієї постанови зазначено, що "Федеральним Зборам належить врегулювати порядок затримання іноземних громадян і осіб без громадянства, які підлягають видворенню за межі РФ і ухиляються від виїзду, відповідно до Конституції РФ з урахуванням цієї Постанови". Однак, як бачимо, законодавець при прийнятті нового Закону знехтував зазначенням Конституційного Суду, що є ще одним свідченням його справжнього ставлення до власної Конституції і конституційним інститутам.
Крім явних, таких як вищевикладені, невідповідностей Конституції міжнародних договорів РФ в Законі присутні невідповідності, мають латентну, приховану форму. Так, ні в одній з його норм не говориться про можливість іноземного громадянина оскаржити в судовому порядку відмови або інші дії компетентних органів. Теоретично на іноземного громадянина, як і на громадян РФ, поширюється дія ст.46 Конституції про судовий захист прав і свобод, але ні терміни, ні порядок оскарження, ні його правові наслідки (наприклад, припиняє чи можливе оскарження прийняте рішення), тобто та "конкретика", той механізм, за допомогою якого може бути реалізовано право на судовий захист і під час відсутності якого право залишається неефективним, - в Законі відсутні.
Інша латентне невідповідність відноситься до депортації. У Законі в відступ від загальновизнаних норм міжнародного права не визначені умови і критерії, при яких депортація не допускається (загроза смерті, нелюдського поводження і т.п.). Не передбачено в ньому і спеціальних положень, що регулюють умови депортації іноземних громадян, що мають подружжя і дітей - громадян РФ, (які, природно, депортації не підлягають).
Відповідно до ст. 23, ч.1 Конституції РФ, кожен має право на недоторканність приватного життя, а ст. 38 Конституції встановлює, що сім'я перебуває під захистом держави і що турбота про дітей, їхнє виховання - рівне право й обов'язок батьків. Цілий ряд положень Сімейного Кодексу РФ закріплює право дитини жити і виховуватися в сім'ї (ст.54), його право на спілкування з батьками (ст.55) і встановлює рівні права і обов'язки батьків по вихованню дітей (ст.ст.61, 63) . З цих конституційних і законодавчих норм з неминучістю випливає висновок, що депортація іноземних громадян, що мають сім'ї і тим більше дітей, які залишаються на території РФ, суперечить меті і змістом зазначених конституційних норм і допустима лише в крайніх випадках.
Принцип єдності сім'ї і неприпустимість втручання держави в здійснення права на особисте і сімейне життя встановлено також міжнародно-правовими документами, ратифікованими РФ, в тому числі статтями 17 і 23 (1) Міжнародного Пакту про громадянські і політичні права; статтею 10 (1) Міжнародного Пакту про економічні, соціальні і культурні права; статтею 8 Європейської Конвенції "Про захист прав людини і основних свобод".
Так, ст. 8 Європейської Конвенції передбачає:
"Кожна людина має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до житла і до таємниці кореспонденції. Не допускається втручання з боку державних органів у здійснення цього права, за винятком втручання, передбаченого законом і необхідно в демократичному суспільстві в інтересах державної безпеки і громадського спокою , економічного добробуту країни, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я або моралі чи з метою захисту прав і свобо інших осіб ".
Під цим кутом зору депортація є серйозне втручання державних органів у здійснення громадянами права на повагу їхнього сімейного життя. Тому прийняття рішення про депортацію допустимо лише в тому випадку, якщо воно спрямоване на досягнення однієї з законних цілей, зазначених у цій статті Конвенції і при цьому є необхідною в умовах демократичного суспільства. Як показує практика Європейського суду з прав людини, під час розгляду справ, пов'язаних з депортацією, Суд неухильно дотримується цього принципу.
У статтях 9, 10, 16, 18, 27 Конвенції ООН "Про права дитини", також ратифікованій РФ, забороняється розлучення дитини з батьками всупереч їх бажанню, за винятком випадків, коли це необхідно в інтересах дитини. У статті 16 Конвенції встановлено, що жодна дитина не може бути об'єктом свавільного або незаконного втручання в здійснення її права на сімейне життя. Дитина має право на захист закону від такого втручання або посягання. Безумовно, що депортація іноземних громадян з їх сім'ями є довільним втручанням і в здійснення права дитини на сімейне життя.
Перераховані вище і деякі не названі тут невідповідності положень Закону правовій системі Російської Федерації можна було б віднести на рахунок низького правового рівня авторів Закону та депутатського корпусу в цілому. Однак і в Думі, і в Адміністрації Президента РФ існують державно-правові управління, пряма професійний обов'язок яких - стежити за тим, щоб такі невідповідності не допускалися, і за тим, щоб неухильно дотримувалися ст. 55 Конституції, яка забороняє видавати в Російській Федерації закони, що скасовують або применшують права людини. Як могло статися, що перше з них випустило зі стін парламенту закон, положення якого суперечать Конституції, а друге не попередило Президента про це перед підписанням такого закону?
Далі ...
Зміст випуску
