Книги по рубриках
> Алфавітний покажчик по авторами книг>§ 2. Єдність, поділ, «противаги» і взаємодія «гілок» влади
Однією з найважливіших проблем, що відносяться до організації державної влади, протягом кількох століть є питання про єдність і поділ влади. В обох випадках мова йде про організаційно-правовому і соціальному аспектах проблеми. Якщо ми говоримо про єдність влади, то організаційно-правовий аспект полягає в тому, вручається державна влада якогось одного органу (наприклад, абсолютного монарха) або єдину систему певних органів, проголошуваних єдиними носіями державної влади в юридичному розумінні цього терміна (наприклад, влада рад в марксистсько-ленінської концепції), а другий аспект єдності означає владарювання певної соціальної спільності (народу, пролетаріату і т. д.), що здійснюється, як ми говорили, перш в його, але не тільки, за допомогою держави. Єдність державної влади в організаційно-правовому сенсі - це структура держави, побудована на основі загальних принципів, що проводиться державними органами єдина політика, принципово єдині методи їх діяльності.
44
В даному параграфі мова йде про єдність державної влагті, а че г »монізмі всякої втасті взагалі. Суверенітет народу не виключає поділу, наприклад, економічної, політичної та духовної влади. У капіталітіческіх країнах панують капіталістичні економічні відносини. Господарська влада на підприємствах не може бути розділена - такою була основна вимога підприємців Франції (їх національної асоціації), які виступали проти наділення рад підприємств (робочих, заводських, виробничих рад) повноваженнями в сфері виробництва (діяльність цих рад обмежували переважно питаннями соціальних: послуг). Але в тій же Франції в області ідеології, художньої творчості панують ліві погляди, нерідко лівий авангардизм, вони ідеологічно панують у французькому суспільстві, а політична влада, її зміст, її заходи в значітепьной мірою залежать від сили різних груп тиску, від зміни правих і лівих партій при владі. З іншого боку, можливо і абсолютна едінс1во владарювання в суспільстві з одержавленої економікою, однопартійність і державною ідеологією.
Єдність державної влади юридично обгрунтовувалося і проголошувалося ще в Стародавньому світі (наприклад, обожнювання фараонів в Єгипті), в Середні століття такий підхід отримав найбільш чітке вираження в абсолютних монархіях, в XX в. теза про єдність влади, зосередженої в руках фюрера, дуче, каудильйо, відстоювали пропагандисти фашистських режимів. Інші тоталітарні й авторитарні режими також виходили з концепцій єдиної, до межі централізованої державної влади.
З вимогами єдності влади виступали не тільки представники реакційних сил і тоталітаризму, але і найбільш прогресивні представники молодої буржуазії, що виражала загальнонародні інтереси. Заперечуючи проти концепції поділу влади, видатний французький мислитель Ж.-Ж. Руссо відстоював ідею єдиної верховної влади, що, як він вважав, неминуче випливає з вимог суверенітету народу. Руссо вважав, що різні форми діяльності держави, що характеризують його владні повноваження (законодавчої
45
тельство, управління, правосуддя), служать лише прояву цього суверенітету.
Сказане не означає, що Руссо ототожнював суверенітет народу і єдність державної влади. Останнє для нього реалізовувалося в формі прямої демократії, шляхом прийняття рішень на народних зборах і референдумах (Руссо був уродженцем Швейцарії, де широко використовувалися і зараз використовуються, переважно в кантонах, суб'єктах Швейцарської федерації, ці інститути). Для великих держав, в тому числі Франції, Руссо допускав створення загальнодержавного представницького органу, який служив би вираженням суверенітету народу. Втім, питання про структуру державних органів в умовах суверенітету народу Руссо детально не розробляв.
Погляди Руссо були підтримані і розвинені марксистами, включаючи В. І. Леніна. Виявом вимоги єдності влади став в 1917 р в Росії гасло: «Вся влада - Радам!». Це положення було закріплено в усіх радянських конституціях, а також в конституціях інших країн тоталітарного соціалізму (поради мали неоднакові офіційні назви), воно фігурує в конституціях Китаю, КНДР, Куби, В'єтнаму, було проголошено в конституціях країн соціалістичної орієнтації в Азії, Африці і Латинській Америці. На ділі поради в умовах тоталітарного соціалізму аж ніяк не мали повнотою влади, реальні владні важелі знаходилися в руках партійної номенклатури в центрі і на місцях, хоча поради, що складалися з депутатів різних верств населення, в якійсь мірі відображали інтереси народу. Коли під керівництвом М.С. Горбачова почалася так звана перебудова, гасло «Вся влада Радам!» Був видвинут знову, будучи спрямований на підрив владної монополії КПРС. На першому з'їзді народних депутатів СРСР (1989 р) він пролунав в спеціальній декларації в якості основного вимоги.
Таким чином, теза про єдність влади був легалізований в різних актах і використовувався різними соціальними силами, але вони вкладали в нього неоднаковий зміст. Авторитарні й тоталітарні режими бачили в ньому шлях до максимальної концентрації влади в одних руках (це знайшло своє вираження в ідеї
46
вождизму, в згаданій формулі партії-держави), представники прогресивних соціальних верств таким чином відстоювали або суверинитет народу, або помилково вважали, що ця теза допоможе відновити роль представницьких органів, придушенням партійною номенклатурою. Крім того, представники прогресивних сил, висуваючи цю вимогу, нерідко змішували різні явища: соціальне і організаційно-правове єдність влади. Руссо, висуваючи гасло сувенірної-рінітета народу, майже не розглядав організаційно-правові форми його здійснення: він відстоював сам принцип. Але соціальна єдність державної влади має місце завжди, важливо лише встановити, в чиїх інтересах вона здійснюється. Всі органи держави, в кінцевому рахунку, проводять спільну політичну лінію, яка визначається носієм реальної влади: «політичним класом», «середнім класом», адміністративно-господарської номенклатури, номенклатурою правлячої партії, фюрером, керівником держави за конституцією 1979 р теократичний Ірані. Якщо якийсь орган займає особливу позицію, в результаті він розпускається, ліквідується, його діяльність припиняється, його персональний склад змінюється. Так було в Росії з З'їздом народних депутатів і Верховною Радою в 1993 р, з Конституційним судом в 1993-1994 рр. Якщо посадові особи не поділяють курс держави, який визначається монархом, президентом, урядом, вони зміщуються або подають у відставку. У 1996 р Президент Росії Б. М. Єльцин усунув зі своїх постів багатьох високопосадовців, які займали особливі політичні позиції з питань розвитку країни, щодо прийнятих державних рішень. Деякі були змушені самі подати у відставку. У 1995 р Президент Казахстану розпустив законодавчий орган республіки - Верховна рада після того, як через рік після виборів, Конституційний суд Казахстану встановив, що вибори до цього органу в березні 1994 були проведені з грубими порушеннями закону. Слід врахувати, що до Ьтого в Казахстані були постійні тертя між пре-1ідентом і парламентом. У березні 1995 Президент Білорусії зажадав саморозпуску парламенту, який також знаходився в опозиції президенту по прин-
47
ціпіальним питань державної політики (саморозпуск здійснено не було). Президенти інших постсоціалістичних країн погрожували розпуском непокірним парламентам. З іншого боку, зміщувалися зі своїх постів президенти, які займали особливі позиції по кардинальних питань суспільного розвитку (Азербайджан, Грузія), парламенти погрожували їм імпічментом (Румунія) і навіть намагалися таким способом зупинити перехід країни на шлях вільного розвитку (Росія в 1993 к), звільнялися у відставку багато урядів, що порушували державний курс.
Словом, соціально-політична єдність влади, що виражається в принципах державної політики всередині країни і на міжнародній арені, має бути присутнім завжди. Якщо між органами держави, які проводять цю політику, виникають принципові розбіжності, вони долаються різними способами, аж до насильницьких. Соціально-політична єдність влади має бути забезпечено.
Інакше вирішується питання організаційно-правового єдності державної влади. Це може означати організаційно-правове єдність, що знаходить своє персональне вираз в особистості монарха, фюрера, керівника держави і т. П .; такі системи, коли всі органи держави, що виконують різні функції, є ієрархічну структуру, і лише певний вид органів оголошується носієм всієї повноти влади (Поради в СРСР); організаційно-правове єдність, яке допускає на базі загальних конституційних принципів автономію різних гілок влади в резервованої для них сфері, встановлюючи ієрархічне супідрядність органів виконавчої влади (наприклад, в Росії, США або африканської Нігерії). У федеративній державі вимога єдності влади пов'язано також з відносинами федерації і її суб'єктів, оскільки і в федерації, і в її суб'єктах здійснюється державна влада (а не тільки місцеве самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях). Організаційно-правове єдність в даному випадку передбачає підпорядкованість державної влади суб'єктів влади федерації з питань, зарезервованим конституцією в якості предметів виняткового ведення федерації, сферу спільних
48
повноважень, де закон федерації має верховенство по відношенню до законів її суб'єктів, нарешті, сферу виняткового ведення суб'єктів федерації, де в разі протиріч федерального і місцевого законів діє закон суб'єкта федерації. Є й інші способи розмежування компетенції, тобто владних повноважень між федерацією і її суб'єктами (наприклад, в Індії), але в будь-якому випадку організаційно-правове єдність державної влади тим чи іншим шляхом забезпечується. В кінцевому рахунку, незалежно від того, Ідегее мова про унітарну або федеративній державі, при будь-якому варіанті всі органи державної влади діють узгоджено, взаємопов'язано, на основі загальних принципів. У цьому сенс тези про єдність державної влади, що суперечить концепції поділу влади на її окремі гілки, принципу поділу влади. Так вирішується питання і конституцією Росії 1993 Ст. 5 говорить, що федеративний устрій Росії засновано на «єдності системи державної влади» і одночасно проголошує принцип поділу влади (ст. 10).
Теза про поділ влади було висунуто ідеологами прогресивної буржуазії, що представляла інтереси народу, в боротьбі проти свавілля королівського абсолютизму. Зазвичай цю концепцію пов'язують з ім'ям французького автора Ш.-Л. Монтеск'є, погляди якого певною мірою відображали прагнення недостатньо сильною буржуазії до компромісу з феодалами (до нього аналогічні ідеї висловлював англійський мислитель Дж. Локк, спираючись на британську практику). Монтеск'є стверджував, що зосередження влади в одних руках веде до «жахливого деспотизму» і пропонував розділити державну владу на три гілки: законодавчу (парламент), виконавчу (король і його міністри) і судову (незалежні суди). Вперше концепція поділу влади одержала законодавче закріплення в конституції США 1787р., Чинної до сих пір. Поряд з концепцією поділу влади на цю конституцію вплинули ідеї Руссо про єдність влади як вираженні суверенітету народу. Тому організаційно-правове поділ влади супроводжувалося не тільки системою їх сдержок і противаг, а й соціальної трактуванням єдності влади. словами:
49
«Ми, народ Сполучених Штатів ...» творці конституції проголошували його суверенітет, а потім «ділили» органи держави по трьом гілкам влади.
Таким чином, в концепціях єдності і поділу влади і в їх конституційному вираженні є різні аспекти. Концепція поділу влади наголошувала на організаційно-правове розмежування повноважень між гілками влади (різними системами органів держави), хоча при появі цієї концепції в основі такого поділу лежали соціальні моменти: прагнення обмежити всевладдя дворянства і його представника - короля, хоча б шляхом компромісів, що і здійснювалося в Великобританії, що служила відправним пунктом для цієї концепції. Концепція єдності влади при її появі (мова йде про роботи, які обгрунтовують цю концепцію, а не про практику всевладдя єгипетських фараонів) робила акцент на соціальному єдності влади. Ж.-Ж. Руссо, відстоював суверенітет народу, як зазначалося, дуже мало говорив про самих формах здійснення державної влади. Однак у своїй практичній реалізації ця концепція набувала, як правило, реакційні організаційно-правові форми, втілившись в авторитаризм, а то і тоталітаризм влади, всевладдя одного органу, однієї структури.
Різні сторони обох концепцій не виключають один одного (що, здавалося б природним при вживанні слів «єдність» і «поділ»), а поєднуються. Майже у всіх сучасних конституціях в тих чи інших формулюваннях йдеться і про єдність, і про поділ влади, проголошується влада народу (лише в небагатьох конституціях абсолютних монархій йдеться про всевладдя короля) і закріплюється принцип поділу влади. За традицією, що йде від Локка і Монтеск'є, називаються зазвичай три гілки влади, легалізовані конституціями: законодавча, виконавча, судова, але в деяких державах організаційно-правова сторона цієї концепції піддалася модифікаціям. Конституційна доктрина країн Латинської Америки (конституції Нікарагуа 1987 р Бразилії 1988 року, Колумбії 1991 р. Та ін) виходить з існування чотирьох влади: додатково названа виборча влада (корпус громадян-виборців, а іноді в його склад включаються і не собст -
50
ються громадяни, а громадяни інших країн Латинської Америки, але на основі взаємності). Своє організаціоп ве вираження ця четверта влада знайшла в створенні виборчих трибуналів, від загальнодержавного до місцевих, які рассмагрівают суперечки про вибори, затверджують їх результати і т. Д. Іноді йдеться про інший четвертої влади: влада преси, засобів масової інформації. В даному випадку, однак, відбувається підміна понять. Преса в сучасній державі, особливо демократичному, соціально-правову державу, має великий вплив на громадську думку, а через нього і безпосередньо на органи державної влади. Але преса не є державною владою, в багатьох країнах немає навіть газет, що видаються державних валют-венним органами, в США немає державного телебачення. Характеристика преси як четвертої влади має лише описовий, але не наукове значення.
Іноді називають і більшу кількість властей. У доктрині і деяких проектах конституцій (зокрема, в проекті конституції Нікарагуа, запропонованому в 1986 р одній з партій) фігурує контрольна влада, яка повинна була бути представлена, зокрема, Генеральним контролером республіки з підлеглим йому апаратом. Система органів «національного контролю» є в деяких країнах Латинської Америки, в Бангладеш, контрольні органи (органи конституційного контролю, омбудсмани, рахункові суди або рахункові палати, контрольні палати, прокуратура та ін.) Існують в більшості держав світу.
По суті, шість влади були названі в конституції Алжиру 1976 р діяла до прийняття нової конституції в 1989 р .: політична (здійснювалася правлячої в той час єдиною легальною партією), законодавча (парламент), виконавча (президент і уряд), судова ( суди), контрольна (різні органи, які не складали єдиної системи), установча (передбачалося, що її здійснює народ шляхом прийняття конституції, на референдумах і т.д.). Ці шість влади в конституції названі функціями, але розділ III, присвячений їм, має заголовок: «Про організацію влади».
Не всі згадані вище ідеї про множинність гілок влади прийняті в науці, але теза про особливу
51
контрольної влади отрімує в доктріні певне Визнання, хоча є и противники цієї точки зору. У конституціях виразного вираження ця ідея поки не отримала.
У зв'язку з концепцією, яка передбачає відділення президента від гілки виконавчої влади (уряду) і характеризує його тільки як главу держави, постає питання про можливість особливої гілки влади - арбітражної. У конституції Франції 1958 р як згадувалося, йдеться, що президент своїм арбітражем забезпечує нормальне функціонування органів державної влади (ст. 5). Звичайно, потрібно мати на увазі, що це формулювання було включено в текст при президенті де Голля, який прагнув до зміцнення особистої влади, але не можна не надавати значення конституційній нормі і яка відповідає методу Французької Республіки протягом декількох останніх десятиліть. Аналогічні формулювання включені в 90-х рр. в Конституцію Румунії, деяких країн Африки. Проблема про характер влади президента встала і в ході тривалої дискусії при підготовці нового проекту Конституції Росії. У тексті Конституції, прийнятої на референдумі 12 декаблря 1993 року, передбачається відділення Президента від виконавчої влади (виконавча влада по тексту конституції належить Уряду, але формулювання про арбітраж Президента немає). На практиці Президент РФ здійснює певні функції виконавчої влади (йому безпосередньо підпорядковані деякі міністри, в тому числі всі «силові» міністри, він дає вказівки прем'єр-міністру), бере участь у законодавчій владі, промульгіруя, зокрема, закони, а указами Президента в специфічних умовах Росії регулюється величезне поле суспільних відносин. На ділі, Росія не парламентарна, а напівпрезидентська республіка, але з переважною домінуванням Президента в структурі влади.
Отже, обидві теорії, і єдності, і поділу влади - завоювання передової суспільної думки, але важлива їх інтерпретація і реальна практика. Теза про єдність влади як вираженні виняткового суверенітету народу покликаний протистояти узурпації влади будь-якими класами, соціальними групами, политичес-
52
кими органиации, партіями, військовими або революційними радами, а в юридичному плані - обеспечивав єдиною політик) - ьссл органів державної> дарства з принципових питань. Єдність системи влади у федеративній державі служить цілісності, зміцнення держави, протистоїть спробам сепаратизму, які згубні, що чітко показав опьп розпаду, наприклад, Югославії, як для федерації, так і для її суб'єктів.
Концепція поділу влади покликана служити цілям демократії в державному управлінні, взаємному контролю влади, перешкоджати спробам авторитаризму. Але такий поділ - аж ніяк не панацея від всіх бід в управлінні суспільством. Потрібні ще багато складові (відповідний рівень політичної і правової культури серед населення та в державному апараті, не тільки поділ, а й обмеження всевладдя, в тому числі правом, системою стримувань і противаг і ін.), Щоб поділ влади стало плідним. Більш того, досвід сучасних держав, де прийнята ця концепція, свідчить, що успішне функціонування гілок влади неможливо без їх взаємозалежності і взаємодії. Сучасна концепція організаційно-правової структури влади все частіше отримує нове звучання: єдність, поділ, взаємний контроль і взаємодія влади. Така постановка питання все частіше знаходить відображення в нормах нових конституцій, хоча в якості загального принципу вона майже ніде не зафіксована в чіткому формулюванню. Найбільш повне вираження ця теза отримав в конституції Казахстану 1995 г. (п. 4 ст. 3 говорить: «Державна влада в Республіці Казахстан єдина, здійснюється на основі конституції і законів відповідно до принципів її поділу на законодавчу, виконавчу і судову та взаємодії їх між собою з використанням системи стримувань і противаг ».)
Реальне здійснення такої формули покликане мати величезне політичне значення, в тому числі для легалізації і легітимації самої державної влади. Це відноситься і до Росії. Хаос в політичному житті нашої країни на початку 90-х рр., Протистояння законодавчої і виконавчої влади (в ньому брав участь і
53
Конституційний суд), яке призвело до збройних дій і загибелі майже півтори сотні людей (за офіційними даними), ат мноюм були пов'язані з епсуг-наслідком такої взаємодії.
Історичний досвід показує, що ні єдність, ні поділ влади не можуть бути реалізовані в «абсолютно чистому» вигляді, Особа або орган, який концентрує державну владу, змушений рахуватися з іншими складовими частинами державного механізму. Так було в Давньому світі і в середні віки, армійська верхівка, органи політичної поліції, найближче оточення різного роду фюрерів коректували багато їх вирішення. У концепції соціальної єдності влади народу теж є певні корективи: народ складається з різних класів, соціальних верств, професійних та інших груп і, як зазначалося вище, їх вплив на державну владу неоднаково.
З іншого боку, теорія поділу влади не може бути реалізована у вигляді непроникних перегородок між різними сферами діяльності держави. Навіть якщо говорити не про надзвичайні, а про звичайних умовах, то нормотворча (по суті законодавча) влада належить не лише парламенту. Акти, що мають силу закону, видає президент (така, «регла-плементарним» влада належить йому за деякими конституціями), уряд (так зване делеговане законодавчо за уповноваженням парламенту в кожному окремому випадку), в деяких країнах - окремі міністри. У Росії з початку 90-х рр. багато сторін общетвенной життя, які повинні регулюватися законодавчим шляхом, регулюються актами президента. Без оголошення надзвичайного стану президент Росії своїми актами 1993 р призупинив дію конституцією 1978 г. (по суті скасував її), діяльність парламенту, місцевих представницьких органів. У багатьох країнах в сферу законодавства вклинюються верховні і конституційні суди, оголошуючи акти парламенту неконституційними і тим самим скасовуючи їх дію (самі акти парламенту суди формально не скасовують). Ці ж органи втручаються і в сферу виконавчої влади, визнаючи неконституційними деякі акти президента і уряду. Така ситуація мала місце і в Росії. З іншого боку, парламент,
54
його палати можуть виконувати деякі судові функції (наприклад, при імпічмент президенту, при звинуваченні в державній зраді вищих посадових осіб), вони іноді займаються, хоча б частково, управлінською діяльністю. Органи виконавчої влади іноді створюють спеціальні адміністративні суди. Таким чином, теорія розподілу влади здійсненна перш за все в плані загального принципу, керівного початку, яке слід мати на увазі при створенні структури державних визначенні контурів їх повноважень. Як і ідея єдності влади, вона не має і, мабуть, не може мати абсолютно «чистих» форм здійснення.
Головна сторінка | література | Періодичні видання | побажання
Розміщення реклами | про бібліотеку
