Становлення Міністерства закордонних справ Російської імперії в XIX

Genesis: історичні дослідження

Третьякова Е.С. - Становлення Міністерства закордонних справ Російської імперії в XIX - початку XX століття // Genesis: історичні дослідження. - 2015. - № 3. - С. 672 - 690. DOI: 10.7256 / 2409-868X.2015.3.14484 URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=14484

Становлення Міністерства закордонних справ Російської імперії в XIX - початку XX століття

Анотація.

DOI:

Дата направлення до редакції:

Дата рецензування:

Дата публікації:

Abstract.

Keywords:

Починаючи з XVIII століття зовнішньополітична діяльність стала одним з найбільш важливих напрямків діяльності російської держави, що вимагало належного як правового, так і організаційного оформлення. Даний процес почався з етапу правління Петра I, що прорубав «вікно в Європу» на базі існуючого в той час Посольського наказу.

Днем заснування колегіальної системи управління, заснованої на шведському досвіді є 11 грудня 1717р., День підписання указу «Про штаті колегій і про час відкриття оних» [12] . Спочатку, передбачалося колегію закордонних справ назвати «політичною», що б на наш погляд в повній мірі не відображала специфіку відповідної діяльності, адже всі структури держави здійснюють політичну діяльність, тільки різної спрямованості.

13 лютого 1720 року було підписано «Визначення про колегію закордонних справ», згідно з яким в її ведення входили «будь-які іноземні та посольські справи і пересилання з усіма навколишніми державами, приїзди послів і посланників, приїзди кур'єрів і інших іноземців», в цей же день був дан Іменний указ «про присутніх в Колегії закордонних справ, про порядок міркування у справах особливої ​​важливості і за паперами поточним, і про призначення числа чиновників з розподілом чинів між ними» [13] . Протягом всього XVIII століття відбувалося становлення і реформування даної системи, яка послужила основою для створення міністерства закордонних справ.

Особливе значення для формування системи органів зовнішніх зносин в російській державі мав період Олександра I, коли була створена система міністерств, забезпечує більш ефективне управління відповідними питаннями.

Таким чином, до початку XIX століття в російській державі назріла необхідність перетворень в сфері державного управління, в тому числі іноземними справами. Головною ідеєю реформування системи управління було здійснення відомчої спеціалізації.

Центральне державна установа Росії, як і інші міністерства було засновано Маніфестом від 8 вересня 1802 року, згідно з яким «Управління Державних справ поділяється на 8 відділень, з яких кожне укладаючи в собі всі частини, по суті своїй до нього належать, становить особливу Міністерство і знаходиться під безпосереднім керівництвом Міністра, якого Ми призначаємо нині, або надалі призначити заманеться ». На підставі даного документа утворювалося вісім Міністерств, в тому числі закордонних справ, кожне з яких очолювалася міністром, який призначається імператором і відповідальним перед ним. Згідно ст. 2 Колегія закордонних справ структурно влилася у новостворене міністерство [10] . Таким чином, раніше існувала колегія стала підкорятися Міністру закордонних справ.

Згідно проведеної реформи міністерська влада повинна була знаходитися під контролем Сенату, однак, в деталях своєї роботи міністерська влада повинна була визначатися самостійно, на підставі інструкцій, які повинен був представити кожен з міністрів. Маніфест про заснування міністерств не визначав ставлення міністерської влади до підлеглих органам і питання взаємодії міністерств між собою [10] . Таким чином, почався процес перетворення Колегії закордонних справ до Міністерства, який був дуже тривалим (з моменту заснування Міністерства в 1802 році до ліквідації Колегії в 1832, а фактично навіть до 1846 року, коли був прийнятий перший закон про міністерство закордонних справ).

Протягом першої половини XIX століття відбувалося організаційне та юридичне оформлення Міністерства, визначення його структури і повноважень.

Міністерство, в рамках його діяльності очолював міністр закордонних справ, який здійснював безпосереднє керівництво діяльністю даного органу виконавчої влади і ніс відповідальність за ефективність управління відповідної сферою. Повноваження міністра були досить великі, в тому числі, він мав можливість з окремих питань підписувати угоди з іноземними державами. Наприклад, щодо встановлення правового режиму іноземних акціонерних товариств, відповідно до ст. 2139 Зводу законів цивільних "Міністру закордонних справ надається право укладати за згодою з Міністрами торгівлі та промисловості і фінансів за належністю, такі ж умови і з іншими іноземними державами, не питаючи на це кожен раз особливого дозволу в законодавчому порядку» [14] . В результаті використання цих повноважень було укладено ряд відповідних угод: з Італією 27 жовтня 1866р., Австрією 16 січня 1867р., Німеччиною 18 липня 1885р., Грецією 12 грудня 1887р. і Болгарією 2 липня 1897р.

Спочатку, при утворенні Міністерства закордонних справ було створено єдине структурний підрозділ - Тимчасова канцелярія міністра, в якій зосередилися основні політичні справи (перш за все, дипломатичне листування) і найважливіші питання управління. Всі інші діловодства залишалися в компетенції Колегії, тим самим була зроблена спроба зберегти виправдала себе структуру Колегії - поділ відомства на дві частини: політичну (Секретна експедиція) і неполітичну (Публічна експедиція). Утворення нових структурних змін йшло повільно [5, 72-73] . Але, тим не менше, йшло, так як було обумовлено назрілою необхідністю, в тому числі в зв'язку з розширенням поля діяльності і вельми напруженою зовнішньополітичною обстановкою.

Так 3 травня 1809 року була створена Експедиція справ консульських в рамках Міністерства закордонних справ, до відання якої були віднесені внутрішня і зовнішня листування з консульських справах; листування з іноземними консулами, які перебувають в Росії; складання інструкцій і спостереження за їх виконанням; справи про призи та іншим предметах, що стосуються торгівлі та мореплавання [7] .

Указом Олександра I від 19 квітня 1819 року в структурі Міністерства закордонних справ був створений Азіатський департамент, точніше відбулася реорганізація Азіатського департаменту Колегії в департамент МЗС. Діяльність вищеозначених структурного підрозділу мала бути зосереджена на східному напрямку. Даний напрямок ще більшою мірою стало розвиватися після того, як російська держава зазнало поразки в Кримській війні (1853 - 1856 рр.), Що послабило позиції Російської імперії, яка втратила роль «Жандарма Європи», а на тлі слаборозвинених щодо європейських з економічної точки зору азіатських країн, Росія виглядала вельми привабливо.

Реформа по перетворенню Колегії закордонних справ до міністерства була практично завершена після видання Іменного указу від 10 квітня 1832 року "Про утворення Міністерства закордонних справ" [8] , Відповідно до п.3. якого Колегія закордонних справ взагалі припинила існування, увійшовши до складу міністерства. Відповідно до цього указу структура МЗС виглядала так: Рада, Азіатський департамент, Департамент зовнішніх зносин (що виник в результаті об'єднання Канцелярії міністра з секретної експедицією), Департамент внутрішніх зносин (створений на базі публічної експедиції Колегії іноземних справ і Експедиції консульських справ) і Департамент господарських і рахункових справ. До складу МЗС входили також 3 головних архіву - 2 в С.-Петербурзі і 1 в Москві.

В якості дорадчого органу при Міністрі була заснована Рада, проте його повноваження не були визначені і, як видається, не грав істотної ролі у вирішенні питань зовнішньополітичного характеру.

Рішення багатьох найважливіших політичних питань, в тому числі ведення переписки з іноземними державами, з дипломатичним корпусом, і з російськими представниками за кордоном по політичних справах, було зосереджено в Канцелярії міністра, що складалася з чотирьох експедицій, а повноваження колегії обмежилися консульськими і ритуальними справами. Канцелярія включала 4 експедиції: 1-я відала азіатськими справами; 2-я - листуванням з Царгородської місією і всіма внутрішніми справами; 3-тя - листуванням французькою мовою з міністрами, які перебувають як за кордоном, так і всередині держави, а також видачею закордонних паспортів; 4-я - складанням нот і записками від іноземних міністрів. В подальшому, департамент зовнішніх зносин об'єднав функції Канцелярії міністра і секретних експедицій Колегії іноземних справ.

Юридичним оформленням закінчення процесу перетворення Колегії в Міністерство стало прийняття "Установи Міністерства закордонних справ" 10 грудня 1846 року [2] , В якому в законодавчому порядку остаточно була оформлена компетенція окремих структурних частин МЗС і закріплені відповідні зміни. Це був перший в історії російського зовнішньополітичного відомства цілісний спеціалізований нормативний акт щодо врегулювання відповідних питань. При виробленні даного акту в раніше існувало пристрій міністерства були внесені тільки дві принципові зміни - була залишена ідея об'єднання Канцелярії міністра і секретних експедицій по департаментських засадам, в результаті, три експедиції входили в Департамент зовнішніх зносин залишилися відокремленими від Канцелярії. Починаючи з цього моменту функції Міністерства закордонних справ були визначені в такий спосіб: політичні зносини з іноземними державами, клопотання про законну захист російських підданих в чужих краях і сприяння задоволенню справедливих домагань іноземців по їх справах в Росії (ст. 1).

Таким чином, згідно з "Установі ..." 1846 року було остаточно встановлено структуру Міністерства закордонних справ, яка залишалася практично незмінною аж до 1917 року.

При цьому, остаточне юридичне оформлення правового статусу Міністерства закордонних справ сталося 22 травня 1868 року, з підписанням Височайше затвердженого установи Міністерства закордонних справ [3] , Відповідно до якого в якості предметів ведення міністерство закордонних справ займалося наступними питаннями: політичні зносини з іноземними урядами, заступництво в іноземних державах російської торгівлі та іншим російським інтересам, клопотання про законну захист російським підданим по їх справах за кордоном і сприяння до задоволення законних вимог іноземців по їх справах в Росії.

Структурно міністерство було диференційовано на дві частини: центральні встановлення, до яких належали Рада, Канцелярія, 3 департаменти: азіатський, департамент зовнішніх зносин, департамент особового складу та господарських справ, державний і Санкт-Петербурзький головний архіви і Московський головний архів; і закордонні встановлення: посольства і місії, генеральні консульства, консульства, віце-консульства та агентства в іноземних державах.

До відання Азіатського департаменту були передані справи політичні, що стосуються сходу, справи належать до відання департаменту внутрішніх зносин, позначені в статті 23 цього Установи, коли вони вимагали зносин зі східними урядами або з дипломатичними і консульськими агентами на сході, або ж стосувалися російських підданих, які перебувають в східних державах, відносин з російськими підданими в тих державах, підданих східних держав, які перебувають в Росії і відносин в Росії осіб, які перебувають на сході.

Щодо Департаменту внутрішніх зносин визначалися наступні предмети ведення: складання формальних грамот і кабінетних листів, які надсилаються до іноземним урядам, питання про визнання в Україні іноземних консульських установ, справи про охорону інтересів російської торгівлі і мореплавання, юридичні відносини російських підданих в чужих краях і іноземців в Росії , ведення переписки з різних нагод про російських підданих, які перебувають за кордоном і щодо іноземців, які перебувають в Росії, збирання і надання іншим відомствам інформації про умови, які сформувалися за кордоном, справи про нагороди і орденах, жалуемой російським урядом іноземцям та одержуваних російськими підданими від іноземних держав, перевірка по зносин судових місць, переклад актів на іноземних європейських мовах, посвідчення засвідчень (ст. 23-25) . Звісно ж, що саме на департамент внутрішніх зносин лягала основне навантаження щодо забезпечення системи зовнішніх зносин з іноземними державами, при цьому компетенція і обсяг роботи постійно збільшувалися, за рахунок інтенсифікації міждержавних відносин з одного боку і введення в коло взаємодії нових питань - з іншого. Так, в XIX столітті, департамент внутрішніх зносин, в тому числі став забезпечувати вирішення наступних питань: прикордонних, зокрема, пов'язаних з укладенням соответвуют договорів з прикордонними державами і проведення періодичних перевірок державного кордону міжвідомчими комісіями; охоронно-санітарним заходам в прикордонних районах; торгівлі і мореплавання, залізничним і телеграфним зв'язків, видачі злочинців, судовим і спадковим питань, по огорожі промислової власності та інших питань міжнародного публічного права; еміграційні справи; питання, пов'язані з участю російської держави в різних міжнародних конгресах, виставках і конференціях; складання відгуків і висновків щодо законопроектів і відповідних питань; спостереження за дотриманням переваг і пільг представникам дипломатичного корпусу; а також справи консульської служби в країнах Європи і Америки [11] .

Згідно "Установі" Департамент особового складу та господарських справ займався питаннями про особовий склад, казенним майном, що належить міністерству в Росії і за кордоном і іншими фінансовими питаннями, позначеними в ст. 27.

У 1864 році при Азіатському департаменті була створена Палестинська комісія, яка зайнялася управлінням російських установ в Палестині.

З огляду на невідповідність старих назв: Азіатський департамент і Департамент внутрішніх зносин колі і роду підлягають їх повноважень справ ці назви були скасовані 15 грудня 1897 року. При цьому Азіатський Департамент став іменуватися Першим, а Департамент внутрішніх зносин Другим.

Остання, у розглянутий період часу, реформа міністерства закордонних справ була проведена відповідно до прийнятого 24 червня 1914 року законом [6] , Яким були більш широко визначені предмети ведення міністерства: політичні зносини з іноземними урядами, всебічне спостереження за явищами політичному і громадському житті в іноземних державах, заступництво і захист в чужих краях російських економічних інтересів, і особливо розвиток торгово-промислових зносин Росії, турбота про підтримки і гідному розвитку православ'я за кордоном і про зміцнення російського впливу на грунті церковних інтересів, сприяння задоволенню законних вимог іно земців по їх справах в Росії. (Ст.1)

В результаті проведених змін, структура МЗС стала наступною: Рада міністерства, Перший департамент, Другий департамент, чотири політичних відділу, Юрісконсультская частина, Відділ преси, Державні, С.-Петербургские і Московські головні архіви МЗС (ст.6).

У ведення Першого департаменту входили справи про особовий склад чиновників МЗС як центрального апарату, так і за кордоном; прийом на службу, призначення, переміщення на інших посади, нагородження орденами та ін., підготовка законопроектів, які стосувалися міністерств а, а також всіх ставилися до них довідок; додаток державної друку до актів тощо.

У сферу діяльності Другого департаменту входили: складання грамот і кабінетних листів до іноземних впливовим особам і урядам; визнання іноземних консулів в Росії; права і переваги іноземних представників в Росії; листування щодо укладення, ратифікації, доповнення, скасування і тлумачення договорів Росії з іноземними державами; справи, що стосуються державного кордону, про участь Росії в міжнародних виставках, конгресах, конференціях і з'їздах, про охорону прав російської торгівлі і мореплавання; питання, пов'язані з перебуванням російських за кордоном та іноземців в Росії; нагородження російських іноземними орденами, а іноземців - російськими; справи про спадщини російських, померлих за кордоном, і іноземців в Росії; про видачу політичних злочинців, тощо.

Всі політичні питання передавалися у відання політичних відділів, які складалися у веденні одного з товаришів міністра. Перший політичний відділ об'єднався з Канцелярією міністра і став відати дипломатичними відносинами Росії з країнами Західної Європи, Америки і частини Африки (крім Абіссінії і Єгипту), з Римською курією, а також всіма питаннями, що входять в компетенцію канцелярії - прийом кореспонденції на ім'я міністра і його товаришів, відправлення доповідей міністра государю, справи щодо укладення шлюбних контрактів найвищих осіб, листування з Міністерством імператорського подвір'я і доль про подання членів дипломатичного корпусу, чиновників МЗС і іншим осіб імператору тощо. У веденні Другого політичного відділу (Близькосхідного) знаходилися справи, що стосуються близькосхідних держав, а також церковні справи на Близькому Сході. Третій (Середньоазіатський) відділ займався Персією, країнами Середньої Азії, Індією і Цейлоном. Четвертий (Далекосхідний) відав Монголією, Китаєм, Японією, Сиамом і узбережжям Тихого океану.

Отже, відповідно до законодавчими законами, міністерство займалося досить широким колом питань, в тому числі, однією з функцій міністерства закордонних справ було «сприяння до задоволення законних вимог іноземців у справах їх в Росії», при цьому відповідно до Циркуляром від 20 лютого 1828 року було встановлено, що поза увагою і відповіді мають бути оставляеми прохання з наступних предметів: з позовів, борговими та іншим вимогам, не розглянутим в судових місцях; у справах, рішення по яких затверджені Імператорським величністю, крім випадків нововиявлених обставин; про нагороди за «давні» послуги; про допомогу особам, які не зробили ніяких послуг російському уряду і тому не мають права на допомогу [15] .

Протягом усього XIX століття і на початку XX століття Міністерство закордонних справ, поряд з Військовим було основним міністерством в рамках державного апарату. Міністр закордонних справ обіймав вагоме місце, можна сказати, друге після імператора, якому завжди належало останнє слово у вирішенні всіх зовнішньополітичних питань. Особлива увага приділялася співпраці зі східними державами, що знайшло безпосереднє відношення в структурі досліджуваного органу державної влади.

Безпосередньо на рівні Міністерства закордонних справ рішення приймалися самим міністром і нечисленними найближчими співробітниками, в результаті, дуже важливу роль в рамках діяльності міністерства грав Міністр, від якого багато в чому безпосередньо залежала ефективність і якість вирішення управлінських і змістовних питань. У 1856 році Міністерство закордонних справ очолив А.М. Горчаков, з ім'ям якого пов'язані найбільш значущі перетворення в міністерстві закордонних справ і найважливіші події в зовнішньополітичній життя Російської імперії другої половини XIX століття. Підводячи підсумки першого етапу своєї служби на посаді міністра (1856 - 1867гг.), Горчаков відзначав: «Наша політична діяльність повинна була, таким чином, переслідувати подвійну мету. По-перше, захистити Росію від участі у всякого роду зовнішніх ускладненнях, які могли б частково відвернути її сили від власного внутрішнього розвитку; по-друге, докласти всіх зусиль до того, щоб в цей час в Європі не мали місця територіальні зміни, зміни рівноваги сил або впливу, які завдали б великої шкоди нашим інтересам або нашому зовнішньополітичному положенню » [1] .

Таким чином, перед зовнішньополітичним відомством стояли більш ніж серйозні завдання, що вимагало підвищення ефективності діяльності, в тому числі підвищення вимог до службовців і проведення відповідної кадрової політики.

За кількістю службовців у ньому чиновників міністерство закордонних справ було одним з найменших, так на початок царювання Миколи I міністерство закордонних справ налічувало 413 чоловік, на кінець 1837 - 522, ще через десять років - 585. Для порівняння в Міністерстві фінансів в 1847 році служило 11 тисяч осіб. У 1857 році штат зовнішньополітичного відомства налічував 639 осіб [16] . Крім того, чиновники розглянутого відомства служили і при інших установах: при главноуправляющих в Грузії, при Новоросійському і Ризькому генерал-губернаторах, в канцелярії Київського військового губернатора, при Віленському військовому губернаторові, за князя Варшавському; чиновниками міністерства закордонних справ також були голова і члени Оренбурзької прикордонної комісії та прикордонний начальник в Кяхте.

Незважаючи на усвідомлення того факту, що для роботи в міністерстві закордонних справ необхідний належний відбір кадрів, цілеспрямована кадрова політика належним чином не здійснювалася, департамент особового складу та господарських справ здійснював переважно адміністративні функції (складав доповіді про призначення, рекомендував до нагород та ін.).

Спочатку, в Російській імперії не було навчальних закладів, які б здійснювали професійну підготовку дипломатів, заснована при Колегії іноземних справ в 1801 році дипломатична школа була ліквідована в 1802 році. Важливим кроком у підготовці державних службовців стало відкриття в 1811 році Царськосельського ліцею.

Разом з тим, було визнано, що особи, повинні володіти відповідними, в тому числі спеціальними знаннями. Згідно з Наказом по Міністерству закордонних справ від 10 грудня 1859 року №23 «Всякий без винятку надходить на службу по якої б то не було галузі міністерства, зобов'язаний піддатися попередньому випробуванню своїх здібностей, спеціально застосовується до тих занять, до яких призначається» [15] . При цьому в коло випробувань включалися: знання мов (насамперед російського і французького); знання наук (загальні відомості по дипломатичних наук у великому сенсі, особливо з міжнародного і морського права, історія мирних і інших договорів взагалі, і особливо тих, в яких брала участь Росія з часів Катерини II, основні засади політичної економії, в застосуванні її до державному господарству і зовнішньої торгівлі, загальна статистика); випробування здібностей, таких як уважне прочитання даної справи, подання на нього вилучення і словесного викладу власного розуміння по ньому, складання за запропонованим предмету російською та французькою мовами редакції [15] .

Однак, на практиці справа йшла трохи складніше, за даними архіву зовнішньої політики російської імперії, дослідженим в даному контексті Кузнєцовим А.В. багато в чому, придатність до служби в міністерстві визначалася природним розумом і практичним досвідом, внаслідок чого, аж до початку XX століття на дипломатичній службі зустрічалися особи взагалі не мали диплома про освіту, так, в 1897 - 1898 рр. серед осіб, прийнятих в міністерство закордонних справ 1 людина була з незакінченою вищою освітою, 17% - особи без вищої освіти, проте, враховуючи загальний рівень освіченості в Росії того часу, в тому числі чиновницького апарату (39%), освітній рівень співробітників МЗС був вельми високий [9] .

Поступово відбувалося збільшення вимог до осіб, що надходять на службу в Міністерство закордонних справ, відповідно до циркулярами від 1 грудня 1899г.№30, 2 жовтня 1909р. №27 і 3 грудня 1909р. № 36. До кінця розглянутого періоду були визначені наступні випробування: французька мова (для осіб, що визначається для служби по консульської або драгоманской частини на Далекому Сході - англійська і елементарний рівень знань французької мови); російське державне право; політична географія та історія (знання політичної карти усіх частин світу, основні відомості про державний устрій і новітньої політичної історії як Росії, так і інших держав і про найголовніших їх колоніях); елементарний курс міжнародного права [4] .

Безумовно, не можна забувати про той факт, що Міністерство закордонних справ було головним системоутворюючим елементом всієї системи органів зовнішніх зносин. У XIX столітті у російської держави в рамках міністерства закордонних справ сформувалася розвинена мережа зарубіжних установ (дипломатичних представництв і консульських установ), що було обумовлено активною зовнішньополітичною діяльністю та необхідністю забезпечення інтересів держави, а також охорони прав та інтересів своїх підданих. Саме від ефективного функціонування Міністерства закордонних справ в першу чергу залежало якість здійснення зовнішньополітичної діяльності в цілому.

Таким чином, протягом аналізованого періоду, інтенсивно збільшувалася кількість питань, що відносяться до ведення МЗС, що призвело до розширення структури. Особливе значення надавалося Східному напрямку, що було обумовлено зовнішньополітичними, в тому числі геополітичними завданнями держави. Таким чином, Міністерство закордонних справ розвивалося в загальному контексті розвитку російської держави, відповідало завданням внутрішньополітичної і зовнішньополітичної діяльності.

Бібліографія